|
которая оказала огромное влияние на распорядок государственной службы; способствовала формированию принципов ее организации; отделила службу гражданскую и придворную от военной; придала гражданской службе привлекательность; включила в себя бытовавшие в России чины и ввела новые, исходя из опыта стран Западной Европы. Чины, звания и титулы составлялись с учетом аналогичных актов, существовавших в Англии, Дании, Пруссии, Швеции, в Речи Посполитой и в Венецианской республике. Наиболее подходящими российские законодатели сочли законодательства Дании (1699 и 1717 гг.) и Пруссии (1705 и 1713 гг.). Система местных органов государственной власти выглядела следующим образом: территория страны была разделена на восемь губерний, возглавляемые губернаторами, которые впоследствии были поделены на провинции и уезды, которые возглавляли воеводы. В качестве органов городового управления образуются магистраты во главе с президентами. В XIX веке происходит интенсивное развитие рыночных отношений, что является одной из причин усложнения инфраструктуры общества. В этих условиях старый аппарат управления не в состоянии руководить: целые отрасли народного хозяйства, ориентированные на обслуживание населения оказались вне поля зрения чиновников. План грядущих государственных преобразований в России, был представлен в виде большого документа, носившего название "Введение к уложению государственных законов" по проекту реформатора М.М. Сперанского. "Он был идеолог, как тогда говорили, или теоретик, как называли бы его в настоящее время" . Сам же М.М. Сперанский о своем знаменитом "Введении к Уложению государственных законов", на которое, по словам автора, его сподвиг сам Александр I., пишет следующее : "Ваше величество начали занимать меня постояннее предметами высшего управления ... Отсюда произошел план 86 1Сперанский М М. Проекты и записки / Под ред. Валка. M .-JI, 1961. С. 199 |
означало попытку придать законные основания группе дворян, принимавших участие в управлении государственными делами. Совет не должен был сливаться с монархом на его долю приходилась подготовка законодательных актов, Екатерина подписала указ, но дело было похоронено. Законодательное закрепление функций Совета воспринималось ею как ограничение собственной власти, кроме самодержавного государя, всякая другая форма правления вредна России^’’^. Важнейшие корпоративные права дворянского привилегированного сословия были установлены двумя актами: Учреждением о губерниях 1775 года. Жалованной грамотой 1785 года. Дворяне получили право создавать губернские дворянские общества и собрания, избирать должностных лиц для сословного управления (по отраслям администрации и суда), получили право петиции к высшей власти. В XIX веке происходит интенсивное развитие рыночных отношений, что является одной из причин усложнения инфраструктуры общества. В этих условиях старый аппарат управления не в состоянии руководить: целые отрасли народного хозяйства, ориентированные на обслуживание населения оказались вне поля зрения чиновников Административные реформы начала века являлись незначительными в сравнении со своими планами и проектами реформаторов, прежде всего проектом М.М. Сперанского. «Он был идеолог, как тогда говорили, или теоретик, как называли бы его в настоящее время»Однако кроме Сперанского, свои идеи по устройству России высказывали Н.Н. Новосильцев, П.А. Вяземский, Н.М.Карамзин. Начало XIX века может быть названо скорее «эпохой великих проектов», нежели эпохой преобразований. Анализ идей и проектов позволяет говорить о развитии отечественной административной мысли, становления научного подхода в управлении. По восшествии на престол, Александр обещал «управлять Богом нам врученный народ по законам и по сердцу» бабки Екатерины и «вознести Россию на верх славы и доставить ненарушимое блаженство всем верным подданным нашим».Это давало дворянам некоторые надежды на расширение своих политических прав и более активном участии в управлении. Достижение этого общего процветания связывалось с эффективной системой государственного управления. Возникшие в течение длительного времени государственные учреждения, управлявшиеся «по случаю» в течение всего после петровского периода, не имели в большинстве своем ясной очерченной сферы деятельности и четких пределов своей компетенции. Можно согласиться, что существовали два стремления эпохи «уравнение сословий перед законом и введение их в совместную государственную деятельность» и сохранение незыблемости основ строя. Поскольку принцип функционирования монарха в системе власти сохранялся, «уже одно упорядочение системы управления, ликвидация в ней анархии, четкое распределение функций между ведомствами… автоматически влекло за собой ограничение Коржихина Т.П., Санин А.С. История Российской гослдзрственноста. М., 1995. С. 129. Там же. С. 199. Полное собрание законов Российской Империи. Т. XXVI. СПб.. 1830. С.538. самодержавия»’”^. Отсюда и противоречия в решении любых вопросов, а в конечном итоге и неудача реформаторского процесса, ставшая очевидной в событиях декабря 1825 года. Одна из первых существенных реформ, затронувшая принципы государственного управления, замена коллегиальной системы системой министерств, закрепленная Манифестом 1802 года. В данном случае, в ходе реформы был закреплен сложившийся на практике порядок. Коллегии, потерявшие свое значение еще при Екатерине, были преобразованы в восемь министерств, с Кабинетом министров (правительством), что могло послужить шагом к выделению самостоятельной исполнительной власти. На деле же Кабинет министров соединял функции различных государственных учреждений. Недостатками реформы 1802 года могут быть названы недостаточная ответственность министров, не точное распределение полномочий, неудовлетворительность внутренней организацией. Недостатки эти были указаны М.М. Сперанским и, отчасти, устранены «Общим учреждением Министерств» 25 июня 1811, утвердившим общий устав, уставы отдельных министерств. Безусловная заслуга М.М. Сперанского в том, что ему удалось выделить все крупнейшие вопросы управления в отдельные министерства, не подчиняя все управление интересам фискальным (губернская реформа Петра 1708 года) и полицейским |