|
торского процесса, ставшая очевидной в событиях декабря 1825 года. Одна из первых существенных реформ, затронувшая принципы государ* ственного управления, замена коллегиальной системы системой министерств, закрепленная Манифестом 1802 года. В данном случае, в ходе реформы был закреплен сложившийся на практике порядок. Коллегии, потерявшие свое значение еще при Екатерине, были преобразованы в восемь министерств, с Кабинетом министров (правительством), что могло послужить шагом к выделению самостоятельной исполнительной власти. На деле же Кабинет министров соединял функции различных государственных учреждений. Недостатками реформы 1802 года могут быть названы недостаточная ответственность министров, неточное распределение полномочий, неудовлетворительность внутренней организацией. Недостатки эти были указаны М.М. Сперанским и, отчасти, устранены "Общим учреждением Министерств" 25 июня 1811, утвердившим общий устав, уставы отдельных министерств. Безусловная заслуга М.М. Сперанского в том, что ему удалось выделить все крупнейшие вопросы управления в отдельные министерства, не подчиняя все управление интересам фискальным (губернская реформа Петра 1708 года) и полицейским (губернская реформа Екатерины). Принцип коллегиальности в принятии управленческих решений, практически никем никогда не соблюдавшийся, был официально заменен принципом единоначалия и персональной ответственности, закреплялся отраслевой принцип управления. Замысел Сперанского не был осуществлен, отдельные элементы плана нашли свое применение в практике государственного управления, но в целом система не претерпела изменений. Введение в 1810 году Государственного Совета не соответствовало первоначальному замыслу: если у Сперанского это особый орган, соединявший деятельность всех ветвей власти, стоящий между ними и императором, то на практике он стал законосовещи гельным органом. Государственный Совет рассматривался Сперанским как своего рода особый управляющий центр, "в сущности не несущим перед монархом никакой ответ88 |
означало попытку придать законные основания группе дворян, принимавших участие в управлении государственными делами. Совет не должен был сливаться с монархом на его долю приходилась подготовка законодательных актов, Екатерина подписала указ, но дело было похоронено. Законодательное закрепление функций Совета воспринималось ею как ограничение собственной власти, кроме самодержавного государя, всякая другая форма правления вредна России^’’^. Важнейшие корпоративные права дворянского привилегированного сословия были установлены двумя актами: Учреждением о губерниях 1775 года. Жалованной грамотой 1785 года. Дворяне получили право создавать губернские дворянские общества и собрания, избирать должностных лиц для сословного управления (по отраслям администрации и суда), получили право петиции к высшей власти. В XIX веке происходит интенсивное развитие рыночных отношений, что является одной из причин усложнения инфраструктуры общества. В этих условиях старый аппарат управления не в состоянии руководить: целые отрасли народного хозяйства, ориентированные на обслуживание населения оказались вне поля зрения чиновников Административные реформы начала века являлись незначительными в сравнении со своими планами и проектами реформаторов, прежде всего проектом М.М. Сперанского. «Он был идеолог, как тогда говорили, или теоретик, как называли бы его в настоящее время»Однако кроме Сперанского, свои идеи по устройству России высказывали Н.Н. Новосильцев, П.А. Вяземский, Н.М.Карамзин. Начало XIX века может быть названо скорее «эпохой великих проектов», нежели эпохой преобразований. Анализ идей и проектов позволяет говорить о развитии отечественной административной мысли, становления научного подхода в управлении. По восшествии на престол, Александр обещал «управлять Богом нам врученный народ по законам и по сердцу» бабки Екатерины и «вознести Россию на верх славы и доставить ненарушимое блаженство всем верным подданным нашим».Это давало дворянам некоторые надежды на расширение своих политических прав и более активном участии в управлении. Достижение этого общего процветания связывалось с эффективной системой государственного управления. Возникшие в течение длительного времени государственные учреждения, управлявшиеся «по случаю» в течение всего после петровского периода, не имели в большинстве своем ясной очерченной сферы деятельности и четких пределов своей компетенции. Можно согласиться, что существовали два стремления эпохи «уравнение сословий перед законом и введение их в совместную государственную деятельность» и сохранение незыблемости основ строя. Поскольку принцип функционирования монарха в системе власти сохранялся, «уже одно упорядочение системы управления, ликвидация в ней анархии, четкое распределение функций между ведомствами… автоматически влекло за собой ограничение Коржихина Т.П., Санин А.С. История Российской гослдзрственноста. М., 1995. С. 129. Там же. С. 199. Полное собрание законов Российской Империи. Т. XXVI. СПб.. 1830. С.538. самодержавия»’”^. Отсюда и противоречия в решении любых вопросов, а в конечном итоге и неудача реформаторского процесса, ставшая очевидной в событиях декабря 1825 года. Одна из первых существенных реформ, затронувшая принципы государственного управления, замена коллегиальной системы системой министерств, закрепленная Манифестом 1802 года. В данном случае, в ходе реформы был закреплен сложившийся на практике порядок. Коллегии, потерявшие свое значение еще при Екатерине, были преобразованы в восемь министерств, с Кабинетом министров (правительством), что могло послужить шагом к выделению самостоятельной исполнительной власти. На деле же Кабинет министров соединял функции различных государственных учреждений. Недостатками реформы 1802 года могут быть названы недостаточная ответственность министров, не точное распределение полномочий, неудовлетворительность внутренней организацией. Недостатки эти были указаны М.М. Сперанским и, отчасти, устранены «Общим учреждением Министерств» 25 июня 1811, утвердившим общий устав, уставы отдельных министерств. Безусловная заслуга М.М. Сперанского в том, что ему удалось выделить все крупнейшие вопросы управления в отдельные министерства, не подчиняя все управление интересам фискальным (губернская реформа Петра 1708 года) и полицейским (губернская реформа Екатерины). Принцип коллегиальности в принятии управленческих решений, практически никем никогда не соблюдавшийся, был официально заменен принципом единоначалия и персональной ответственности, закреплялся отраслевой принцип управления. План Сперанского был направлен на установление в России законности, того начала, на отсутствие которого указывали и государственные деятели, и население империи. В России традиционно «закон есть выражение воли государя»”‘*’^. Для достижения этой цели предполагалось дать России совершенный свод действующего законодательства, затем ввести такой порядок, при котором господство закона стало бы действительностью. Среди его сторонников следует отметить юриста М.А. Багульянского, написавшего политический трактат по поводу этих проектов, отметившего своевременность Конституции, которую русский народ заслуживает. Особенностью этого плана является подробное, концептуальное обоснование необходимости и характера реформы. План М.М. Сперанского построен на идеях Ш.-Л. Монтескье, очевидны заимствования из французских конституций. Разделение властей в проектах Сперанского обладало «российской» спецификой: этот образ правления «должен быть расположен на настоящей самодержавной Конституции»’”^”^. Император глава исполнительной власти, но при этом обладает правом законодательной инициативы, а над судебной осуществляет только надзор. Законодательная ветвь на уровне государства представлена Государственной Думой, исполнительная власть включает министерства, губернские и окружные правительственные органы, судебная власть Сенат. При этом определяя «взаимные отношения первых государственных мест Совета, Сената, Комитета и министерств», он полагал, что «ни одно из сих мест собственной политической силы не имеет: все они зависят и в начале и в конце, и в бытии, и в действии их от единой воли и мановения силы самодержавной… ни одно из них телом ’” Сперанский М.М. Проекты и иписки / Под ред. Валка. М.-Л.. 1961. С. 20. ‘’?•Тямже Г 164 политическим, а тем более законодательным признано быть не может» Осознавая необходимость введения контроля над исполнительной властью, которая не является нейтральной исполнительницей, он предлагает принцип ее ответственности перед законодательной: «власть исполнительная должна быть исключительно вверена правительству, но поелику власть сия распоряжениями своими под видом исполнения законов не только могла бы обезобразить их, но и совсем уничтожить, то и должно ее поставить в соответствие власти законодательной»’’^^. Порядок в устроенном таким образом государстве охраняется законом. Нетрудно заметить, что проект Сперанского не только осуществлял принцип разделения властей, с учётом определённых сдерживающих факторов, но, и это очень важно, предусматривал механизм их согласованного действия, дабы избежать возможного противостояния трёх ветвей власти. Сперанский брал во внимание обстоятельство, чётко высказанное противником разделения власти Н.М. Карамзиным: «Две власти в одной державе суть два грозные льва в одной клетке, готовые терзать друг друга. Замысел Сперанского не был осуществлен, отдельные элементы плана нашли свое применение в практике государственного управления, но в целом система не претерпела изменений. Введение в 1810 году Государственного Совета не соответствовало первоначальному замыслу: если у Сперанского это особый орган, соединявший деятельность всех ветвей власти, стоящий между ними и императором, то на практике он стал законосовещательным органом. Государственный Совет рассматривался Сперанским как своего рода особый управляющий центр, «в сущности не несущим ’ Спеоанский М.М Пооекты и записют / Под осд. Валка. М.-Л,. 1961. С. 170. ’“•Там’же. С. 166. ‘Тял! Г 709 перед монархом никакой ответственности»’”^, он обладает правом законодательной инициативы, но законы, «коим вводится какаялибо перемена в отношении сил государственных или в отношении частных лиц между собой, утверждаются непременно и исключительно Государственной Думой»Из текстов указов исчезает постепенно и формулировка «вняв мнению Государственного Совета…», Начинать реформы необходимо было с введения Конституции, которая определила бы основные контуры новой системы, правила ее функционирования, но в тот период это казалось невозможным. Ни один российский самодержец не рискнул |