|
жизни, подчас опережают их. Складывается впечатление, что Петр четко осознавал роль государственного управления, связывал с эффективностью системы государственного управления в иных областях государственного хозяйства. Системность и целенаправленность его преобразований позволяют определить эти реформы как первые административные реформы в истории государства российского. Правление императора Александра II (1855-1881 г.г.) стало периодом радикальных преобразований российского общества. Интересы политического и исторического развития страны потребовали коренным образом изменить основные государственные институты, осуществить комплексную модернизацию российского общества.. В обществе растет понимание того, что Россия отстает от более передовых западно-европейских стран. Однако радикальные преобразования могли осуществляться лишь сверху, волей и усилиями самодержца. Центральным вопросом, который определял ход всех остальных преобразований, был вопрос о ликвидации крепостного права. 19 февраля 1861 г. был обнародован Манифест Александра И, в котором было торжественно объявлено об отмене крепостного права в России. Особенностью реформ Александра II было то, что предстоящие реформы обсуждались достаточно широко: в среде политической элиты разрабатывалось несколько различных проектов, реформы не держались в тайне. Роль советников царя ("либеральной", или "просвещенной" бюрократии) была огромна: "в разработке и осуществлении реформ власть, бюрократия в известном смысле шла впереди общества"'. Спецификой реформ можно считать и то, что реформы шли "пакетом", последовательность реформ отражала внутреннюю политику укрепления власти монарха, совершенствование структур исполнительной власти. Модернизация аппарата началась образованием в 1861 году Совета министров, на него было возложено обсуждение мероприятий общегосударствен1История государственного управления в России./ / Отв. ред В.Г. Игнатов Ростов на Дону, 1999 С 237. |
10 ! 111 “» В допетровское время «правительственные функции перепутаны, неудачно сгруппированы, группировка их была произведена не по главным отраслям государственного устройства (суд, администрация, контроль), а по мелочным и случайным отраслям государственного хозяйства»’®^. На этот факт указывали ранее М.М. Сперанский, К.Н. Неволин, А.Н. Филиппов. Реорганизация управления, связанная с процессом собирания Руси проводилась бессистемно, под воздействием подчас случайных, временных обстоятельств: приказы возникали и исчезали, различные отрасли соединялись в одном приказе, а отрасли одного и того же дела раздавались по разным приказам. Так, финансовое дело было раздроблено по всем приказам, правосудие, военное дело по нескольким. Формирование приказной системы было неразрывно связано с традицией восприятия власти: само слово «приказ» (родовой термин для центральных учреждений) предполагало не делегирование полномочий, не отделение функций, а деятельность по повелению царя. Судебник 1497 года изображает приказы в момент их превращения из личных поручений в постоянные ведомства, «переход от управления посредством лиц к управлению посредством учреждений» Надо отметить, что этого отличия фактически не просматривалось: руководство приказами находилось в ведении приближенных бояр, в соответствии с правилами местничества. В связи с этим попытки дать классификацию приказов встречали и встречают серьезные затруднения. Так в 1902 году Ключевский В О. Соч1Я1ения в 9-ти то.ма.. Т. П. М.. 1989. С. 315. Анисимов Е.В. Государственные преобраадвания и самодержавие Петра Великого. СПБ., 1997. С.4-5. Ключевский В.О. Сочинения в 9-ти томах. Том П. М.. 1989. С. 317-318. правовед MM. Богословский полагал, что данная проблема навсегда останется квадратурой круга русского права. Война ускорила назревшие реформы, задала темп и направление: «война указала порядок реформы, сообщила ей темпы и самые приемы. Преобразовательные меры следовали одна за другой, в том порядке, в каком вызывали их потребности, навязанные войной»Но это не могло означать «реформы без реформатора», как полагал Милюков. Управленческие реформы, осуществляемые Петром, проходят параллельно нововведениям в иных сферах общественной жизни, подчас опережают их. Складывается впечатление, что Петр четко осознавал роль государственного управления, связывал с эффективностью системы государственного управления в иных в иных областях государственного хозяйства. Системность и целенаправленность его преобразований позволяют определить эти реформы как первые административные реформы в истории государства российского. Издавна существует проблема описания и анализа петровских реформ это проблема хронологического и систематического повествования, кроме того, каждое изменение можно оценивать с трех позиций: происхождения (генезиса), организации, практического действия того или иного института. Таким образом, становится более ясной преемственность и новизна института. Относительно периодизации петровских реформ можно согласиться с мнением Е.В. Анисимова, выделяющего три основных периода: 1. С конца XVI века до 1711 года; 2. 3. 1711-1717 период корректировки; 4. 5. С 1718 ло 1725’^^ 6. ”” Там же. Том IV. С. 57. Анисимов Е.В, Государственные преооразованкя и самодержавие Петра Вел.икого, СПб.. 1997. Г. 24 Преобразования первого этапа, в сущности, мало повлияли на основные принципы управления и в строгом смысле слова могут рассматриваться как предтеча будущих преобразований. Так, к примеру «отмирание» Боярской Думы (она прекращает свое существование к 1704 году) было вызвано прекращением пожалований в думные чины, и «отмирание» здесь может пониматься в прямом смысле. В условиях войны этот орган не мог обеспечить должное управление как в силу своего местонахождения (Москва), так и состава. Созданная в том же 1704 году «Консилия министров» являлась аналогом не Думы, «ближнего совета» Совета и министры (ПП1 класс), сенаторы (П-IV класс), генералгубернаторы (П-П1 классы), директора министерских департаментов (HIIV класс), губернаторы, попечители учебных округов (TV класс), управляющие казенными палатами, губернские предводители дворянства (V класс). Занимающие эти должности чиновники имели возможность устного и письменного общения с носителем верховной власти императором. Они имели возможность участвовать в определении курса политики и составляли правительственные верхи. В 1857 году эту группу составляли около 2,5 тысяч чиновников из более 86 тысяч чиновного аппарата. Бюрократическая элита было исключительно дворянской. Одной из целей реформы было укрепление позиций дворянства, социальной опоры российского самодержавия, расширение его участия в государственном управлении. Дворяне составляли абсолютное большинство во всех высших органах государства. Особенностью реформ Александра 11 было то, что предстоящие реформы обсуждались достаточно широко: в среде политической элиты разрабатывалось, обсуждалось несколько различных проектов, реформы не держались в тайне. Роль советников царя («либеральной», или «просвещенной» бюрократии) была огромна: «в разработке и осуществлении реформ власть, бюрократия в известном смысле шла впереди общества» По сути, реформы прошли в условиях борьбы нескольких концепций. 1. Либеральные бюрократы (Н.А.Милютин, П.А.Валуев, П.А. Шувалов) высказывались за модернизацию системы государственной власти и управления без радикальных преобразований. Они ратовали за введение конституционного правления, народного представительства на общегосударственном и местном уровнях. Схожие позиции занимали К.Д. Кавелин, Б.Н.Чичерин, теоретики «государственной школы», поскольку считали именно самодержавие гарантом политической стабильности в условиях введения всесословного народного представительства. Таким образом, представительные органы должны были поддерживать власть монарха, а не противостоять ей. 2. Радикалы, выступавшие за слом государственного строя («Народная воля»), 3. 4. Консерваторы, отстаивавшие идею укрепления старых, самодержавно крепостнических методов правления (К.П., Победоносцев, М.Н. Катков, Н.П. Игнатьев). 5. Спецификой реформ можно считать и то, что реформы шли «пакетом», последовательность реформ отражала внутреннюю политику укрепления власти монарха, совершенствование структур исполнительной власти. Модернизация аппарата началась образованием в 1861 году Совета министров, на него было возложено обсуждение мероприятий общегосударственного значения. Он не имел отдельной исполнительной власти, но его резолюции имели силу высочайших повелений. Чаще всего Совет рассматривал вопросы реорганизации министерств и главных управлений, заключения особых комиссий по отчетам министров. Регламента заседаний не было, Совет собирался по решению его Председателя (императора) и просуществовал на протяжении периода реформ государственного управления. Фактически Совет являлся необходимым орудием и средством контроля за деятельностью министерств и их реорганизацией со стороны монарха. «Он призван был воплощать идею коллегиального, единого правительства и в значительно большей мере, чем другие органы, стал выражать характерную для России государственность» Изменялось и положение Госсовета: он был наделен правом толкования закднов и рассмотрения частных изменений. Его структура отражала многообразие вопросов его компетентности, она включала; департамент законов, департамент гражданских и духовных дел, департамент государственной экономии. В некоторых вопросах его функции пересекались с функциями Сената, что позволяет говорить о сохраняющейся традиционной нечеткости разделения сфер компетенции высших государственных учреждений в царской России. Статус Сената после судебной реформы 1864 года был изменен: Сенат превратился из высшей апелляционной в высшую кассационную инстанцию, а также занимался судебными разбирательствами по делам государственного управления. Основным итогом судебной реформы можно считать окончательное и полное разделение административных и судебных функций на всех уровнях государственного и местного управления. Однако в период контрреформ в 1889 году было введено «Положение о земских участковых начальниках». Согласно положению, земские участковые начальники сосредоточивали в своих руках административную и судебную власть, что вновь привело к смешению управленческих и судебных функций. |