|
146 законов возобладала теория «государственная», свидетельство чему — контроль над органами местного самоуправления со стороны губернских властей. В условиях резкого расхождения теории, в которой местное самоуправление признавалось особой формой государственного управления, с практикой земского самоуправления, когда отрицался его государственный характер, нужно было доказать необходимость иного положения органов самоуправления. А именно необходимость наличия у них права самостоятельно проводить в жизнь свои распоряжения. Такое право органы местного самоуправления могли получить только в случае признания за ними государственного характера. При разработке проекта Конституции 1993 года общественная теория снова была взята на вооружение. С ее помощью пытались бороться с иерархической системой советской власти. Отсюда и родилась формулировка ст. 12 Конституции о том, что органы местного самоуправления в Российской Федерации не входят в систему органов государственной власти. Это положение дополняет традиционную формулу оN том, что «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно», которая присутствует и в Положении о земских учреждениях. Недвусмысленное исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти вот уже 8 лет порождает дискуссии. Совершенно необоснованно отвергается корреляция между государством и обществом в лице местного самоуправления. Поэтому представляется вполне актуальной необходимость решения проблемы сочетания государственных и общественных начал в сфере управленческих отношений, когда система государственного управления, по крайней мере на своем региональном уровне, должна быть пронизана общественносамоуправленческими началами, а система местного самоуправления — воплощать в себе элемент государственности. Мы полагаем, что исторический опыт должен преломляться в практике современности, иначе это просто образ прошлого. Исторический опыт, |
Чтобы ответить на этот вопрос, обратимся к оценкам самоуправления с точки зрения теоретиков указанного направления. Определяя соотношение местного самоуправления с государственным управлением, нужно иметь прежде всего в виду то, что речь идет о самоуправляющихся единицах, составляющих часть государства. Известный русский юрист, профессор государственного права Н.И.Лазаревский подчеркивал, что самоуправление не есть управление самим собой, но другими людьми. Посему самоуправление есть носитель известной доли политической власти над всем населением данной самоуправляющейся единицы . Жизненный смысл органов самоуправления сводится к тому, что это столь же государственные органы, как и органы коронной администрации, считал Н.И.Лазаревский, но только обслуживающие население в тех отношениях и в тех формах, которые являются недоступными коронной администрации по отсутствию у нее связи с местным населением . Мы видим, что в качестве специфики местного самоуправления признается ответственность его органов прежде всего перед населением той или иной местности, а не перед правительственной администрацией, и в качестве признака, общего для местного самоуправления и государственного управления, выделяется наличие известной власти над населением. В условиях резкого расхождения теории, в которой местное самоуправление признавалось особой формой государственного управления, с практикой земского самоуправления, когда отрицался его государственный характер, нужно было доказать необходимость иного положения органов самоуправления. А именно необходимость наличия у них права самостоятельно проводить в жизнь свои распоряжения. Такое право, по мнению большинства ученых, органы местного самоуправления могли получить только в случае признания за ними государственного характера . Как можно видеть, теоретики государственного характера самоуправления неоднократно обращались к вопросу о необходимости предоставления органам земства функций исполнительной власти. Чтобы доказать то, что органы местного самоуправления являются местными властями, в руках которых сосредоточивается право обязательных распоряжений и принятия, в случае необходимости, мер принудительного характера, ими указывалось, что органы местного самоуправления действуют как органы государства, пользуясь данными от него полномочиями. Они осуществляют эту власть на основании законов под собственную ответственность. Самоуправление рассматривалось как одна из форм государственного управления, а управлять нельзя иначе, как при помощи административных актов. В предоставлении органам самоуправления в необходимых случаях права принуждения усматривалась характерная черта этой системы, без которой она не могла носить название системы самоуправления . Действительно, государство может выделить в пользу административнотерриториальных единиц разных названий и размеров многочисленные сферы, которыми оно не считает нужным управлять через своих чиновников. Но если органы местного самоуправления должны будут обращаться к органам правительства во всех случаях, когда необходим акт власти, для проведения в действие какого-либо распоряжения или для устранения препятствия по такому исполнению, то это будет означать полное отсутствие самоуправления. Власть не существует без права самостоятельного и принудительного осуществления принадлежащих ей прав. Поэтому если признать органы местного самоуправления местными властями, то целью самоуправления следует признать привлечение общественных сил к участию в государственной администрации, а этого, по мнению А.Д.Градовского, было невозможно достигнуть без введения “общественных установлений в круг государственных установлений” . Государство всегда признает себя “монополистом принуждения” и ни у кого другого не допускает самостоятельной, не делегированной от государства и не подлежащей его контролю принудительной публичной власти. А наличность такой власти требуется для осуществления большинства задач, возложенных на органы местного самоуправления. Поэтому обоснование государственной теории с точки зрения необходимости наличия у самоуправления собственной принудительной власти представляется заслуживающим внимания и сегодня. При этом правильно указывалось, что идея самоуправления образует главное, субстанциональное в процессе преобразования политического уклада из гетерономного в автономный . Государство и община рассматривались сторонниками этого направления как “два крайних члена великого общественного тела” , разница задач которых состоит лишь в пространстве действия. А земства в этой связи воспринимались как государственно-общественные организмы, основная цель которых благосостояние и благоустройство данной местности. “Система самоуправления всегда предполагает тождество органов общественного и государственного управления на местах”, писал А.Д.Градовский . Нам представляется важным наличие подобного подхода как выражение желания решить дилемму между общественной и государственной теориями. Особенно большое внимание этому уделил Б.Э.Нольде, утверждавший, что всю будто бы существовавшую контроверзу между школой общественной и школой государственной выдумали гораздо позднее и приписали какие-то весьма наивные мысли старым писателям, дабы блестяще их опровергнуть . В самом деле, для объяснения тех особенностей, которые отличают деятельность органов самоуправления от деятельности государственной администрации вовсе незачем было прибегать к построениям, будто органы администрации это органы государства, существующего отельно и самостоятельно от народа, а органы самоуправления органы народа, существующего и действующего отдельно и независимо от государства. Все теории, пытавшиеся провести четкую демаркационную линию между местным самоуправлением и государственным управлением, в основе своей сводились к одному и тому же: указывался какой-либо один признак, обеспечивающий органам местного самоуправления самостоятельность по отношению к государственной администрации, и этот признак ошибочно возводился в абсолют. Многолетний опыт развития различных теорий показывает нам, что проведение четкой границы между местным самоуправлением и государственным управлением необоснованно. Не случайно единство государственного и общественного начал в местном самоуправлении отмечалось в российской юридической науке прошлого века в качестве его определяющей особенности. Сегодня очень распространено убеждение в необходимости исключения местного самоуправления из системы государственной власти. Это связано с тем, что в настоящее время общепризнан факт нежизнеспособности сложившейся после принятия в 1991 г. закона “О местном самоуправлении в РСФСР” системы. Причина этого усматривается в тотальном огосударствлении всей общественной жизни. Поэтому весьма не новое противопоставление государственных интересов местным, как “чаще всего не совпадающих с ними” , снова приводится как основание негосударственного характера самоуправления. Совершенно необоснованно отвергается корреляция между государством и обществом в лице местного самоуправления. Поэтому представляется вполне актуальной необходимость решения проблемы сочетания государственных и общественных начал в сфере управленческих отношений, когда “система государственного управления, по крайней мере на своем региональном уровне, должна быть пронизана общественносамоуправленческими началами, а система местного самоуправления воплощать в себе элемент государственности” . Одним из вариантов решения может быть определение места « местного самоуправления в системе разделения властей как составляющей исполнительной власти. А если рассматривать государственное управление как вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть , то следует признать, что органы местного самоуправления как субъекты исполнительной власти одновременно являются звеньями системы государственного управления. Такая формула, принятая в ряде западноевропейских государств, вовсе не умаляет самостоятельности местного самоуправления, но позволяет не раздроблять (даже в теории) систему государственного управления. Хотя органы местного самоуправления имеют значительную самостоятельность, с географической, социальной и политической точки зрения они являются составной частью государства и должны быть инкорпорированы в организационную государственную структуру. |