|
16 ГЛАВА 1. Политико-идеологические и нормативные основы Городской реформы второй половины XIX века 1.1 Становление и развитие концепций местного самоуправления в России в XIX в. Проблемы местного самоуправления широко обсуждаются в настоящее время в научных кругах , но их правильное решение зависит и от осмысления исторического опыта нашей страны. Конституция Российской Федерации закрепляет местное самоуправление как важнейший элемент основ конституционного строя и выделяет его в отдельную сферу гражданской самостоятельности и активности, определяя, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти (статья 12). Дискуссионность положения об исключении местного самоуправления из системы государственной власти не вызывает сомнений, особенно с учетом исторического опыта России, пережившей различные законодательные подходы к местному самоуправлению, признававшие в разное время его государственный, и негосударственный характер, и вт конце концов остановившиеся на последнем. Достоинства и недостатки обоих подходов нашли отражение в теории и на практике. Поэтому целью настоящего исследования является рассмотрение не только теории, но и практики местного самоуправления второй половины XIX в. 1 Васильев В.И. Не насаждать искусственно, дать прорасти из глубин жизни. (Заметки о научнопрактической конференции в МГУ по вопросам местного самоуправления). // Российская Федерация. 1994. № 5. С. 28-31. |
Апробация результатов исследования. Диссертационное исследование обсуждено и одобрено на заседании проблемноисследовательской группы кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Основные идеи, теоретические положения и выводы диссертации получили отражение в опубликованных автором работах. Ряд выносимых на защиту положений изложен автором в выступлениях на специализированных семинарах по основам местного самоуправления программы “TACIS-RAGS” (июль, ноябрь-декабрь 1994 г.), а также на VI научно-практической конференции “Верхнее Поочье” (март 1995 г.). Структура диссертации определяется логикой и целью исследования. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы. ГЛАВА I. Становление и развитие концепций местного самоуправления в России. § 1. Понятие местного самоуправления. Проблемы местного самоуправления широко обсуждаются в настоящее время в научных кругах , но их правильное решение зависит и от осмысления исторического опыта нашей страны. Конституция Российской Федерации закрепляет местное самоуправление как важнейший элемент основ конституционного строя и выделяет его в отдельную сферу гражданской самостоятельности и активности, определяя, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти (статья 12). Дискуссионность положения об исключении местного самоуправления из системы государственной власти не вызывает сомнений, особенно с учетом исторического опыта России, пережившей различные законодательные подходы к местному самоуправлению, признававшие в разное время и его негосударственный, и государственный характер, и в конце концов остановившиеся на последнем. Достоинства и недостатки обоих подходов нашли отражение в теории и на практике. Поэтому целью настоящего исследования является рассмотрение не только теории, но и практики местного самоуправления второй половины XIX в. Вопросы местного самоуправления были чрезвычайно важны для России прошлого века именно практически, хотя и не могли быть разрешены практикой. Практика должна была основываться на теории, построенной на исторических данных и сравнительном материале. Такой теории в России к моменту земской реформы 1864 г. не было. “Мы скудны теоретической разработкой вопроса о местном самоуправлении, которая дала бы каждому общественному деятелю ясное разумение идеи местного самоуправления”, писал в 70-е годы XIX в. известный ученый-юрист А.Д.Градовский . Теория самоуправления как результат изучения практики в России существовала лишь с последней четверти XIX в. Введение в ходе административных реформ новых форм управления, противоположных “канцелярскому делопроизводству и административному полновластию”, происходило при отсутствии необходимой теоретической базы. От этого произошла неопределенность в понимании о самоуправлении. Основное отличие земских учреждений от правительственных не было ни указано в законоположениях, ни объяснено наукой, ни известно по опыту. Необходимость теоретической разработки вопросов местного самоуправления была очевидна. Так, неопределенность в вопросе, что же следует понимать под местным самоуправлением, приводила науку к невозможности верно определить время его возникновения в России, которое относили чуть ли не к XII веку . Исследователи, находя в истории Руси того или иного периода административные явления с оттенком децентрализации, заключали, что это и есть то самоуправление, о котором зашла речь в 60-х годах XIX в. Имеется достаточно много оснований считать, что земские и городские учреждения второй половины XIX в. существенно отличались не только по форме, но и по основным принципам своего устройства от всех существовавших до них в истории России местных учреждений. Прежде всего, впервые лишь с 1864 г. можно вести речь о местном самоуправлении, а не о государственном управлении местными делами, ибо и в XVI веке, когда местные миры избирали из своей среды “излюбленных людей”, чтобы предоставить правительственной власти известное количество лиц, способных исполнять казенные поручения, и в XVIII в., когда 18. Атаманчук Г.В. Сущность советского государственного управления. 19. o М.: Юрид. лит., 1980. 256 с. 20. Ашлей П. Местное и центральное управление. Сравнительный 21. обзор учреждений Англии, Франции, Пруссии и США. /Пер. с англ. под ред. В.Дерюжинского. Спб.: Изд. О.Н.Поповой, 1910.296 с. И. Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства (США, Великобритания). М.: МГУ, 1971. 280 с. 1. Барабашев Г.В. О хартиях местного самоуправления в США 2. //Государство и право. 1994. № 5. С. 126-133. 3. Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление //Русский 4. вестник. 1874. № 4. 5. Безобразов В.П. . Государство и общество. Управление, 6. самоуправление и судебная власть. Спб., 1882. 7. Белоконский И.П. Самоуправление и земство. Ростов-на-Дону: 8. Донская речь, 1905. 36 с. 9. Белых А.К. Управление и самоуправление. Л.: Наука, 1972. 10. 208 с. 11. Василев В., Лазарев В. Коллизии местного самоуправления: взгляд 12. из провинции //Российская Федерация. 1995. № 5. С. 23-25. 13. Васильев В. Не насаждать искусственно, дать прорасти из глубин 14. жизни. (Заметки о научно-практической конференции в МГУ по вопросам местного самоуправления). //Российская федерация. 1994. № 5. С. 28-31. 15. Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор 16. русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т. 1. Спб.: тип. В.В.Пратц, 1872. 460 с. */20. Вебер М. К состоянию буржуазной демократии в России //Социс. 1992. № 3. С. 130-134. 1. Великие реформы в России. 1856-1874. /Под ред. Л.Г. Захаровой, 2. Б. Эклофа. М., 1992. 333 с. 3. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о 4. городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. М.-Л: Госуд. изд-во, 5. o 467 с. 6. Веселовский Б.Б. Децентрализация управления и задачи земства 7. //Юбилейный земский сборник. 1864-1914. Спб., 1914. С. 35-49. 8. Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет. Т. I-IV. Спб.: 9. изд. Попова, 1909-1911. 10. Витте С.Ю. Самодержавие и земство. Конфиденциальная записка 11. министра финансов статс-секретаря С.Ю.Витте (1899). Спб., 1908. 211 с. 12. Вишняков В.Г. Конституции стран членов СНГ: система 26 Там же. 27 Такое определение давал немецкий ученый Реслер. Критику его можно найти у М.И. Свешникова. См.: Свешников М.И. Указ. соч. Ч. 1. С. 116. 8 Там же. С. 16. См.: Васильев В. Не насаждать искусственно, дать прорасти из глубин жизни. (Заметки о научно-практической конференции в МГУ по вопросам местного самоуправления). //Российская федерация. 1994. № 5. С. 28-31. Градовский А.Д. Системы местного самоуправления на Западе Европы и в России //Сборник государственных знаний. Спб., 1878. Т. V. С. 76. Например, это утверждал М.Н.Покровский. См.: Покровский М.Н. Местное самоуправление в древней Руси //Мелкая земская единица. Спб., б.г. С. 186239. См.: Россия. Энциклопедический словарь. JL, 1991. С. 160-161. См.: Ключевский В.О. Русская история. Полный курс лекций в трех книгах. Кн. 2. М., 1993. С. 98. См. Гронский П.П. Германские теории самоуправления //Известия СанктПетербургского политехнического института. 1913. Кн. 3. 1-53 и его же: Теории самоуправления в русской науке //Юбилейный земский сборник. 18641914. Спб., 1914. С. 76-85. Гнейст Р. История государственных учреждений Англии /Пер. с нем. М., 1885. С. 832. К такому заключению приходил, например, Б.Н.Чичерин. См.: Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1899. С. 527. См.: Матвеев В.Ф. Теории самоуправления в современной науке //Вестник права. 1905. Кн. 1. С. 173. Цит. по кн: Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Ч. 1. Спб., 1892. С. 116. См.: Матвеев В.Ф Указ. соч. С. 167. См.: Матвеев В.Ф. Указ. соч. С. 168. См.: Свешников М.И. Указ соч. С. 118. Цит. по: Матвеев В.Ф. Указ соч. С. 169. Еллинек Г. Общее учение о государстве, право современного государства. Спб., 1908. Харбих Ю. Основы местного самоуправления /Пер. с нем.//Training for Russian Public Administrators in a Market Economy. Programme Part 1/1. Step. Bonn/Moscow, 1994. См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. II. Часть особенная. Спб., 1909. С. 499. Нольде Б.Э. Очерки русского государственного права. Спб., 1911. С. 277. См.: Водовозов В. Самоуправление //Энциклопедический словарь Ф.А.Брокгауза и И.А.Ефрона. Т. XXVIII-a. Спб., 1900. С. 240. Лохвицкий А Губерния, ее земские и правительственные учреждения. Ч. 1. Спб., 1864. С. XIV. Лохвицкий А. Указ соч. С. 131. Градовский А.Д. Собрание сочинений. Т. IX. Начала русского государственного права. Ч. III. Органы местного управления. Спб., 1904. С. 6-8. Градовский А.Д. Указ. соч. С. 9. Матвеев В.Ф. Указ. соч. С. 179. См.: Васильчиков А.И. О самоуправлении. Спб., 1872. Т. 1. С. 1. См.: Евтихиев И.И Начало самоуправления и закон об обеспечении рабочих на случай болезни //Вопросы административного права. Кн. 1. М., 1916. С. 64. См.: Свешников М.И. Указ. соч. С. 282. См.: Водовозов В. Указ. соч. С. 239. Там же. См.: Нольде Б.Э. Указ. соч. С. 267. См.: Свешников М.И. Указ. соч. С. 290-291. Градовский А.Д. Собрание сочинений. Т. IX. С. 1. Там же. С. 11-12. См.: Ключевский В.О. Краткое пособие по русской истории.М., 1992. С. 88. См.: Скалон В. Земские учреждения //Энциклопедический словарь Ф.А.Брокгауза и И.А.Ефрона. Т. XII-а. С. 534. См. выше определение, данное А.И.Васильчиковым. См.: Одарченко К. Организация и задачи земского самоуправления. М., 1900. С. 75. Идея признания в качестве основополагающего критерия местного самоуправления наличия у его органов негативной компетенции принадлежит А.А.Головачеву. См.: Головачев А. А. Десять лет реформ. 18611871. Спб., 1872. С. 198. Головачев А.А. Указ. соч. С. 155. Лазаревский Н.И. Самоуправление //Мелкая земская единица. Спб., б. г. С. 8. См.: Ашлей П. Местное и центральное управление /Пер. с англ. под ред. В.Дерюжинского. Спб., 1910. С. 310. См.: Покровский М.Н. Местное самоуправление в древней Руси //Мелкая земская единица. Спб., б.г. С. 187-189. См.: Градовский А.Д. Собрание сочинений. Т. IX. Начала русского государственного права. Ч. III. Органы местного управления. Спб., 1904. С. 13. Единственным ее сторонником можно считать профессора М.Н.Покровского. См.: Local self-government in Denmark. A report prepared for the Evrograd XXI-seminar in Leningrad. The national Association of Local Authorities in Denmark. February, 1991. P. 4. Критику такого подхода давал Н.И. Лазаревский. См.: Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 2. Административное право. Ч. 1. Органы управления. Спб., 1910. См. Васильчиков А.И. Указ. соч. С. 5. Там же. С. 6. См.: Моль Р. Наука полиции и основания юридического государства. /Пер. с нем. Спб., 1832. См.: Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Ч. 1. Спб., 1892. С. ИЗ. См.: Гронский П.П. Теории самоуправления в русской науке //Юбилейный земский сборник. 1864-1914. Спб., 1914. С. 78. «Пешков В.Н. Опыт теории земства //День. 1865. № 42-44. См.: Русское общество 40-50-х годов XIX в. Ч. II. Воспоминания Б.Н.Чичерина. М., 1991. С. 51. Васильчиков А.И. О самоуправлении. Спб., 1872. Т. 1. С. 4-5. См.: Гронский П.П. Указ. соч. С. 78. См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. II. Часть особенная. Спб., 1909. С. 490-492. См.: Лазаревский Н.И. Указ. соч. С. 42. |