|
17 Вопросы местного самоуправления были чрезвычайно важны для России XIX в. именно практически. Практика должна была основываться на теории, построенной на исторических данных и сравнительном материале. Такой теории в России к моменту земской реформы 1864 г. не было. "Мы скудны теоретической разработкой вопроса о местном самоуправлении, которая дала бы каждому общественному деятелю ясное разумение идеи местного самоуправления", писал в 70-е годы XIX в. известный ученыйюрист А.Д.Градовский. Теория самоуправления как результат изучения практики в России возникла лишь в последней четверти XIX в. Введение в ходе административных реформ новых форм управления, противоположных "канцелярскому делопроизводству и административному полновластию", происходило при отсутствии необходимой теоретической базы. От этого произошла неопределенность в понимании самоуправления. Основное отличие земских учреждений от правительственных не было указано ни в законоположениях, ни объяснено наукой, ни известно по опыту. Необходимость теоретической разработки вопросов местного самоуправления была очевидна. Неопределенность в вопросе, что же следует понимать под местным самоуправлением, приводила науку к невозможности верно определить время его возникновения в России, которое относили чуть ли не к XII в.2 Исследователи, находя в истории Руси того или иного периода административные явления с оттенком децентрализации, заключали, что это и есть то самоуправление, о котором зашла речь в 60-х годах XIX в. 1 Градовский А.Д. Системы местного самоуправления на Западе Европы и в России // Сборник государственных знаний. T.V. СПб., 1878. С. 76. 2 Покровский М.Н. Местное самоуправление в Древней Руси // Мелкая земская единица. СПб., б.г. С. 186-239. |
Апробация результатов исследования. Диссертационное исследование обсуждено и одобрено на заседании проблемноисследовательской группы кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Основные идеи, теоретические положения и выводы диссертации получили отражение в опубликованных автором работах. Ряд выносимых на защиту положений изложен автором в выступлениях на специализированных семинарах по основам местного самоуправления программы “TACIS-RAGS” (июль, ноябрь-декабрь 1994 г.), а также на VI научно-практической конференции “Верхнее Поочье” (март 1995 г.). Структура диссертации определяется логикой и целью исследования. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы. ГЛАВА I. Становление и развитие концепций местного самоуправления в России. § 1. Понятие местного самоуправления. Проблемы местного самоуправления широко обсуждаются в настоящее время в научных кругах , но их правильное решение зависит и от осмысления исторического опыта нашей страны. Конституция Российской Федерации закрепляет местное самоуправление как важнейший элемент основ конституционного строя и выделяет его в отдельную сферу гражданской самостоятельности и активности, определяя, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти (статья 12). Дискуссионность положения об исключении местного самоуправления из системы государственной власти не вызывает сомнений, особенно с учетом исторического опыта России, пережившей различные законодательные подходы к местному самоуправлению, признававшие в разное время и его негосударственный, и государственный характер, и в конце концов остановившиеся на последнем. Достоинства и недостатки обоих подходов нашли отражение в теории и на практике. Поэтому целью настоящего исследования является рассмотрение не только теории, но и практики местного самоуправления второй половины XIX в. Вопросы местного самоуправления были чрезвычайно важны для России прошлого века именно практически, хотя и не могли быть разрешены практикой. Практика должна была основываться на теории, построенной на исторических данных и сравнительном материале. Такой теории в России к моменту земской реформы 1864 г. не было. “Мы скудны теоретической разработкой вопроса о местном самоуправлении, которая дала бы каждому общественному деятелю ясное разумение идеи местного самоуправления”, писал в 70-е годы XIX в. известный ученый-юрист А.Д.Градовский . Теория самоуправления как результат изучения практики в России существовала лишь с последней четверти XIX в. Введение в ходе административных реформ новых форм управления, противоположных “канцелярскому делопроизводству и административному полновластию”, происходило при отсутствии необходимой теоретической базы. От этого произошла неопределенность в понимании о самоуправлении. Основное отличие земских учреждений от правительственных не было ни указано в законоположениях, ни объяснено наукой, ни известно по опыту. Необходимость теоретической разработки вопросов местного самоуправления была очевидна. Так, неопределенность в вопросе, что же следует понимать под местным самоуправлением, приводила науку к невозможности верно определить время его возникновения в России, которое относили чуть ли не к XII веку . Исследователи, находя в истории Руси того или иного периода административные явления с оттенком децентрализации, заключали, что это и есть то самоуправление, о котором зашла речь в 60-х годах XIX в. Имеется достаточно много оснований считать, что земские и городские учреждения второй половины XIX в. существенно отличались не только по форме, но и по основным принципам своего устройства от всех существовавших до них в истории России местных учреждений. Прежде всего, впервые лишь с 1864 г. можно вести речь о местном самоуправлении, а не о государственном управлении местными делами, ибо и в XVI веке, когда местные миры избирали из своей среды “излюбленных людей”, чтобы предоставить правительственной власти известное количество лиц, способных исполнять казенные поручения, и в XVIII в., когда |