|
19 значениях. В широком смысле под ним понимали государственное устройство, при котором правительство избирается и зависит от народа, т.е. республиканскую форму правления. Однако чаще он применялся в качестве синонима «местного самоуправления». В этом значении под самоуправлением понимали организацию местного управления, при которой «хозяйственными и иными делами какой-либо административной единицы (провинции, уезда, общины и т.д.) заведуют жители этой самой единицы, а не органы центральной власти, в этом только смысле самоуправление и является самостоятельным институтом . В начале XX в. это определение получило более емкую формулировку. “Самоуправление —право, предоставляемое государством своим составным частям, областям, общинам, сословиям и корпорациям управлять самостоятельно своими внутренними делами, административными и хозяйственными, под контролем агентов правительственной власти . Согласно этому определению, понятие самоуправление неразрывно связно с развитием государственности и возникает лишь тогда, когда государство достигает определенной стадии развития и может безболезненно поделиться своими функциями с обществом. В научной литературе вообще, и в немецкой в частности, понятие самоуправления впервые появляется у Рудольфа Гнейста, являвшегося представителем исторического направления в изучении административных явлений. Внимательно изучив классическое английское самоуправление, Гнейст пришел к выводу, что самоуправление есть управление округов и общин посредством почетных должностей, безвозмездно отправляемых лицами высшего и среднего сословий при помощи общинных поземельных 1Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона. Т. 56. СПб., 1894. С.239 2 Большая Энциклопедия. T.17. СПб., 1907. С.ЗЗ. 4 |
екатерининское “Учреждение о губерниях” предоставляло губернским инстанциям, построенным на чисто бюрократическом начале, право контроля и руководства выборными уездными органами в зависимости от личного усмотрения наместника , не было реализации основного принципа местного самоуправления, а именно права местных властей, избранных всенародно, управлять местными делами без вмешательства центрального правительства. Центральная и местная политика должны быть взаимосвязаны, но понятие самоуправления подразумевает, что в пределах более широкой, общей структуры местные власти свободны сами решать и контролировать местную политику. Итак, поскольку сам термин “самоуправление” являлся в российской науке и законодательстве далеко не ясным, отождествлялся с децентрализацией и выборным началом, важным является решение вопроса: можно ли было говорить о местном самоуправлении в различные периоды российской истории до введения в действие Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г? Можно ли, например, временем возникновения самоуправления в России считать эпоху Ивана Грозного? Нам представляется, что нельзя. То самоуправление, которое было при Грозном, означало выбор людей на “государеву службу”. Участие народа в местной администрации имело не характер права, а характер обязанности, возлагаемой государством на население. Кроме того, главное было не столько в выборе или в назначении местных властей, и не столько в свойстве функций, исполняемых органами самоуправления или центрального управления, сколько в степени зависимости местных учреждений от центральной власти. Задачи земских учреждений Ивана Грозного были следующими: сбор государственных податей, ведение суда и полиции . Таким образом, сущность того, что называлось земским самоуправлением в XVI в., состояла не в праве местного сообщества самостоятельно решать все местные вопросы, а в его обязанности исполнять “приказные” государственные поручения, выбирая из своей среды ответственных исполнителей “государева дела”. Это был особый вид государственной службы. В эпоху Екатерины И, приводимую часто в доказательство существования уже тогда местного самоуправления, не было собственно местного самоуправления, а была та же служба по выборам, когда дворянские и городские общества поставляли чиновников на службу государству. Но главное, что все созданные Екатериной II учреждения оставались изолированы от основной массы русского населения, от многомиллионного крестьянства, скованного и обезличенного ярмом крепостного права. Не только проблематика времени возникновения местного самоуправления в России заставляет нас обращаться к его определению в науке прошлого века. Не менее важен вопрос понимания наукой сущности местного самоуправления, отражение которой можно было найти в его определениях. Понятия самоуправления в XIX в. не было фактически ни в одной науке права, кроме русской и немецкой. Во Франции для выражения самоуправления общин употреблялись слова “автономия”, “свобода общины”, “децентрализация”. Хотя терминологически слово “самоуправление” восходит к английскому “self government”, в самой Англии то, что относила к нему европейская наука, не носило такого названия, а имело специальные названия управления приходов, городов, графств и т.п. Хронологически германская наука права в изучении вопросов местного самоуправления опережала российскую. В соответствии с намеченным аспектом исследования и учитывая тот факт, что теоретические разработки русских ученых в значительной части базировались на германских теориях , представляется необходимым сказать об определении местного самоуправления в немецкой науке прошлого столетия. В научной литературе вообще, и в немецкой в частности, понятие самоуправления впервые появляется у Рудольфа Гнейста, являвшегося представителем исторического направления в изучении административных явлений. Внимательно изучив классическое английское самоуправление, Гнейст пришел к выводу, что самоуправление есть управление округов и общин посредством почетных должностей, безвозмездно отправляемых лицами высшего и среднего сословий при помощи общинных поземельных налогов Из этого определения рядом ученых выводилось ошибочное заключение, что местным самоуправлением может быть названо только то, что соответствует такому классическому образцу . |