|
24 Петербургского университета А.Д.Градовский. Понимая под административной децентрализацией перемещение различных функций управления из рук центральных органов власти в руки местных ее представителей, он указывал, что система децентрализации может быть совмещена с системой правительственной опеки и нисколько не предполагать развития местного самоуправления . По Градовскому, самоуправление отличается от децентрализации той существенной чертой, что если при системе децентрализации управление вверяется лицам, принадлежащим "к классу служащих чиновников, по служебному своему положению поставленным в зависимость от власти, их назначающей", то в системе самоуправления "отправление разных административных обязанностей возлагается на местных жителей как таковых" . "Общее" понятие самоуправления, как самостоятельного осуществления социальными группами задач внутреннего государственного управления, было дано И.И.Евтихиевым , который помимо этого говорил о разграничении "предметного" и местного самоуправления. Особенность предметного самоуправления он видел в осуществлении его органами вполне определенной задачи, выполнение которой не связывалось непременно с территориальным делением. Определение самоуправления в широком смысле давал и М.И.Свешников, понимавший под самоуправлением такое участие народа в государственной власти, которое дает этому участию "свободно проявлять 1 Градовский А.Д. Собрание сочинений. T.9. Начала русского государственного права. Ч. III. Органы местного управления. СПб., 1904. С.6-8. 2 Градовский А.Д. Указ. соч. С.9. 3 Евтихиев И.И. Начало самоуправления и закон об робеспечении рабочих на случай болезни // Вопросы административного права. Кн. I. М., 1916. С. 64. |
Впервые на нетождественность понятий “децентрализация” и “самоуправление” указал профессор государственного права СанктПетербургского университета А.Д.Градовский. Понимая под административной децентрализацией перемещение различных функций управления из рук центральных органов власти в руки местных ее представителей, он указывал, что система децентрализации может быть совмещена с системой правительственной опеки и нисколько не предполагать развития местного самоуправления . По Градовскому, самоуправление отличается от децентрализации той существенной чертой, что если при системе децентрализации управление вверяется лицам, принадлежащим “к классу служащих чиновников, по служебному своему положению поставленным в зависимость от власти, их назначающей”, то в системе самоуправления “отправление разных административных обязанностей возлагается на местных жителей как таковых” . Изучение российскими учеными понятия местного самоуправления не могло не затронуть вопроса о его задачах. В качестве основной задачи местного самоуправления выделялось обеспечение целесообразности в управлении, а именно “согласие его с преобладающим в данное время в обществе пониманием общей пользы” . Выполнение этой задачи было возможно лишь путем предоставления самому обществу права избрания должностных лиц, подлежащих контролю и несущих ответственность перед своими избирателями. Важным является то, что определение в российской науке прошлого века самоуправления как такой системы, в которой функции управления возложены на избранных населением и ответственных перед ним должностных лиц, давалось путем указания на способ, которым образовывался предмет, нуждающийся в определении (генетическое определение в формальной логике). В этом понятии самоуправления выделялось два существенных момента: выборность органов и ответственность их перед населением. Очевидно, что для России рассматриваемого периода были крайне важны оба эти признака местного самоуправления. Несомненно, признак выборности органов достаточно долго оставался определяющим в понятии местного самоуправления в русской науке. В противоположность порядку “приказному”, “бюрократическому” под самоуправлением понимался “такой порядок внутреннего управления, при котором местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями земскими обывателями” . Такое определение его автор А.И.Васильчиков объяснял тем, что оно “не предрешает многих спорных вопросов”, а оставляет их открытыми, тем самым давая “общее понятие” о самоуправлении . С одной стороны, мы видим здесь выведение определения из фактического положения местного самоуправления в России, когда должности в земском и городском самоуправлении могли замещаться только местными жителями, а с другой стороны явное нежелание поиска универсального признака местного самоуправления, который бы позволил выяснить его сущность. Здесь налицо отказ от абстрактно-логического осмысления правового явления и абсолютизация конкретно-исторического. Следует отметить, что российские правоведы имели в виду именно местное самоуправление как институт административного права, а не самоуправление как социальное понятие, даже когда они говорили о “самоуправлении вообще”. Определение самоуправления как свободной бесплатной самодеятельности граждан критиковалось как чрезвычайно расширяющее область самоуправления вплоть до того, что оно должно было включить в себя все виды удовлетворения интересов людей27. “Общее” понятие самоуправления, как самостоятельного осуществления социальными группами задач внутреннего государственного управления, было дано И.И.Евтихиевым28, который помимо этого говорил о разграничении “предметного” и местного самоуправления. Особенность предметного самоуправления он видел в осуществлении его органами вполне определенной задачи, выполнение которой не связывалось непременно с территориальным делением. Такова, например, была деятельность больничных касс на заводах, в задачу которых входило обеспечение рабочих на случай болезни. Определение самоуправления в широком смысле давал и М.И.Свешников, понимавший под самоуправлением такое участие народа в государственной власти, которое дает этому участию “свободно проявлять желания народа и действовать лишь под контролем суда, правительства и всего общества, другими словами, исполнение государственных обязанностей в пределах закона путем свободно-выборных должностей” . Если исходить из подобного понимания, то нужно признать, что в этом смысле самоуправление имеет место везде, где “правительство избирается и вполне зависит от народа” . |