|
33 известного исследователя земства А.И.Васильчикова. Он указывал, что во всех странах и у всех народов кроме высших государственных и династических интересов есть еще много скромных нужд и польз, которые должны быть удовлетворены на местах совершенно независимо от политических целей и видов". Выделяя основные положения общественно-хозяйственной теории, необходимо сказать, что ее сторонники противополагали деятельность органов местного самоуправления государственному управлению не только по субъекту: органы самоуправления для них органы местных союзов, но и по самому содержанию этой деятельности: осуществление самоуправляющимися единицами не государственных, а своих собственных задач. Таким образом, главным в этой части теории был вопрос о компетенции местного самоуправления. Рассмотрение компетенции, слагающейся из двух моментов: предметов ведения и пределов власти, как "безразличной для государства", вело, как уже было сказано выше, к отождествлению органов местного самоуправления со всякого рода частными союзами и корпорациями. Русской юридической наукой было доказано, что отнесение тех и других в одну и ту же политическую и юридическую категорию невозможно. Наиболее обстоятельные доказательства этого приводил известный правовед Н.М.Коркунов. Во-первых, государство никогда не требует образования частных союзов и не делает их существование обязательным; деятельность частных союзов факультативна; напротив, существование и деятельность органов самоуправляющейся местности обязательны, государство не только допускает их, а требует. 1Васильчиков А.И. О самоуправлении. Т.1. СПб., 1872. С. 4-5. |
отождествлению самоуправления с управлением делами местного хозяйства. Такой подход объяснялся все тем же желанием ученых-государствоведов объяснить совершенно особое положение местного самоуправления в государственном механизме. Под собственными делами местного самоуправления, отличными от дел государственных, стали понимать дела местного хозяйства. Общественно-хозяйственная теория самоуправления сделала попытку опереться на содержание коммунальной деятельности, как на определяющий фактор в разграничении местного самоуправления и государственного управления. В этом случае деятельность строго хозяйственная, и с точки зрения государства будто бы безразличная, ставила самоуправляющиеся местные единицы в один ряд с частными союзами и корпорациями. Таким образом, оправдывалась их полная самостоятельность, и разрушался принцип необходимости правительственного надзора за местным самоуправлением. Для нас эта теория представляет особый интерес, так как именно на ней основывались составители Земского положения 1864 года, определившего развитие местного самоуправления в России почти на полвека. Российские исследователи указывали, что введение новых форм управления в России было “неожиданно и круто”, недостаточно продумано и подготовлено, а это привело к тому, что ни в правительстве, ни в народе не оказалось ясного представления ни о даруемых правах, ни о принимаемых обязанностях . В результате этого в глуши некоторых уездов появился “безобразный сепаратизм”, стремящийся создать из каждого земского собрания независимое правительство . Исходным пунктом общественно-хозяйственной теории (как и теории свободной общины) было противопоставление местного общества государству, но основание для этого было уже иное: противопоставление общественных интересов политическим, и признание за государством и обществом права ведать только своими собственными делами. В юридической науке впервые эти взгляды были изложены еще во второй четверти XIX в. немецким ученым Р.Молем . Он признавал за самоуправлением свои собственные цели и интересы, независимые от целей и интересов государства. Государство не может посягать на самодеятельность местного общества, а призвано содействовать осуществлению его целей. Наличие определенной сферы жизнедеятельности общины, отличной от деятельности государства, ставящей ее в один ряд с частными корпорациями, утверждал другой немецкий юрист О. Гирке . Взгляды немецких ученых, сторонников общественнохозяйственной теории, были широко известны в российских научных кругах в рассматриваемый период. Но нельзя согласиться с мнением крупного исследователя немецких теорий П.П.Гронского, считавшего, что русская юридическая наука отдала значительную дань общественно-хозяйственной теории . Сторонником последней можно считать лишь профессора В.Н.Лешкова, который утверждал, что “земские учреждения суть учреждения земства, народа, а не государства, и отвечают перед одним народом”, и что права земства составляют особую “самостоятельную систему прав, отличную от системы права гражданского, частного или государственного” . Идея существования некого “общественного права”, выдвинутая «Пешковым, была не нова, она во многом опиралась на немецкие исследования, но не была признана ни одним из крупных ученых России, а напротив, резко критиковалась . Мысль обосновать систему самоуправления как отличную от системы государственного управления при помощи идеи местности, имеющей свои интересы, отличные от интересов государственных, прослеживалась у известного исследователя земства А.И.Васильчикова. Он указывал, что во всех странах и у всех народов “кроме высших государственных и династических интересов есть еще много скромных нужд и польз, которые должны быть удовлетворены на местах совершенно независимо от политических целей и видов” . На основании этого высказывания Васильчикова причисляли к сторонникам общественной теории самоуправления . Нам кажется не безусловной такая точка зрения. Действительно то, что А.И.Васильчиков в качестве специфической черты местного самоуправления выделял его относительную самостоятельность в системе государственного управления, но он отнюдь не противопоставлял местные дела делам государственным. Васильчиков был в России одним из первых ученых, обратившихся к вопросам местного самоуправления, и оценивал он его в то время, когда еще не имело места противопоставление 41 го v. < . >v ^’ri.iK-‘ “ различных подходов к самоуправлению. Поэтому на основании только одного вышеприведенного высказывания, сделанного им в начале 70-х годов XIX века, нельзя причислять этого ученого к сторонникам общественно-хозяйственной теории самоуправления. Выделяя основные положения общественно-хозяйственной теории, необходимо сказать, что ее сторонники противополагали деятельность органов местного самоуправления государственному управлению не только по субъекту: органы самоуправления для них органы местных союзов, но и по самому содержанию этой деятельности: осуществление самоуправляющимися единицами не государственных, а своих собственных задач. Таким образом, главным в этой части теории был вопрос о компетенции местного самоуправления. Рассмотрение компетенции, слагающейся из двух моментов: предметов ведения и пределов власти, как “безразличной для государства”, вело, как уже было сказано выше, к отождествлению органов местного самоуправления со всякого рода частными союзами и корпорациями. Русской юридической наукой было доказано, что отнесение тех и других в одну и ту же политическую и юридическую категорию невозможно. Наиболее обстоятельные доказательства этого приводил известный правовед Н.М.Коркунов. Во-первых, государство никогда не требует образования частных союзов и не делает их существование обязательным; деятельность частных союзов факультативна; напротив, существование и деятельность органов самоуправляющейся местности обязательны, государство не только допускает их, а требует. Во-вторых, принадлежность к той или иной единице местного самоуправления обусловливается не субъективными причинами, как в частных корпорациях (сходством субъективных интересов), а чисто объективными: совместным жительством на определенной территории. В-третьих, деятельность частных союзов развивается наряду с деятельностью государства, дополняет ее в известной степени, но не заменяет. На органы же местного общества государство везде возлагает часть своих задач. Следовательно, из всех союзов местные ближе всех к государству по своим задачам, и деятельность самоуправляющихся местных единиц не только дополнение, но и частичная замена деятельности государства . Соглашаясь с вышеприведенными аргументами критики общественнохозяйственной теории, хотелось бы добавить, что признаваемое ею в качестве самостоятельной цели управления местное хозяйство не может быть признано таковым. Местное хозяйство и право бюджета являются только средствами и основой для достижения различных целей управления. Поэтому, конечно, нельзя рассматривать сущность самоуправления исключительно как ведение дел местного хозяйства. Уже в середине XIX в. было ясно, что общественнохозяйственная теория не может объяснить своеобразия самоуправления в системе государственного управления. Сложно построенные теоретизирования, основанные на попытках установить, какие именно дела управления должны быть признаны чисто хозяйственными, чисто местными, негосударственными (не заключающими в себе элемента власти), приводили к тупиковой ситуации по причине того, что дел таких было невозможно найти. Самоуправляющиеся местные союзы являлись союзами принудительными, как с точки зрения власти, принадлежащей им над населением, так и с точки зрения задач, ими исполняемых . Все те задачи, осуществление которых предоставлялось органам местного самоуправления (дорожное строительство, управление народным образованием, здравоохранением и т.п.) по своему содержанию ничем не отличались от местных задач государственного управления. Они являлись задачами государственного управления потому, что вопервых, государственными законами на органы местного самоуправления возлагалась обязанность исполнения этих задач; во-вторых, потому, что эти задачи в определенной своей части исполнялись органами государства и были важны с общегосударственной точки зрения. Добавим, что и полномочия органов местного самоуправления, в частности, в сфере установления и взимания местных налогов, являлись государственновластными. |