|
35 Все те задачи, осуществление которых предоставлялось органам местного самоуправления (дорожное строительство, управление народным образованием, здравоохранением и т.п.) по своему содержанию ничем неi отличались от местных задач государственного управления. __ щ Они являлись задачами государственного управления потому, что, вопервых, государственными законами на органы местного самоуправления возлагалась обязанность исполнения этих задач; во-вторых, потому, что эти задачи в определенной своей части исполнялись органами государства и были важны с общегосударственной точки зрения. Добавим, что и полномочия органов местного самоуправления, в частности, в сфере установления и взимания местных налогов, являлись государственновластными. Органы местного самоуправления имели право издания обязательных для населения постановлений административных актов. Эта функция придавала органам самоуправления характер органов публичной власти, что резко отличало их от всякого рода обществ и союзов. Таким образом, теория общественно-хозяйственная не имела достаточной аргументации, а потому в российской науке она не заняла сколько-нибудь значительного места, в отличие от теорий, признающих государственный характер самоуправления, а именно возложение на местное общество осуществления задач государственного управления. На абсолютную невозможность определить, какие именно функции внутреннего управления имеют исключительно государственное значение в противоположность "местным пользам и нуждам" указывал А.Д.Градовский: "Очень трудно провести границу между государственными и местными задачами. Народное образование, обеспечение народного здравия и продовольствия никак не могут быть выведены из круга задач, составляющих предмет государственного управления". |
^’ri.iK-‘ “ различных подходов к самоуправлению. Поэтому на основании только одного вышеприведенного высказывания, сделанного им в начале 70-х годов XIX века, нельзя причислять этого ученого к сторонникам общественно-хозяйственной теории самоуправления. Выделяя основные положения общественно-хозяйственной теории, необходимо сказать, что ее сторонники противополагали деятельность органов местного самоуправления государственному управлению не только по субъекту: органы самоуправления для них органы местных союзов, но и по самому содержанию этой деятельности: осуществление самоуправляющимися единицами не государственных, а своих собственных задач. Таким образом, главным в этой части теории был вопрос о компетенции местного самоуправления. Рассмотрение компетенции, слагающейся из двух моментов: предметов ведения и пределов власти, как “безразличной для государства”, вело, как уже было сказано выше, к отождествлению органов местного самоуправления со всякого рода частными союзами и корпорациями. Русской юридической наукой было доказано, что отнесение тех и других в одну и ту же политическую и юридическую категорию невозможно. Наиболее обстоятельные доказательства этого приводил известный правовед Н.М.Коркунов. Во-первых, государство никогда не требует образования частных союзов и не делает их существование обязательным; деятельность частных союзов факультативна; напротив, существование и деятельность органов самоуправляющейся местности обязательны, государство не только допускает их, а требует. Во-вторых, принадлежность к той или иной единице местного самоуправления обусловливается не субъективными причинами, как в частных корпорациях (сходством субъективных интересов), а чисто объективными: совместным жительством на определенной территории. В-третьих, деятельность частных союзов развивается наряду с деятельностью государства, дополняет ее в известной степени, но не заменяет. На органы же местного общества государство везде возлагает часть своих задач. Следовательно, из всех союзов местные ближе всех к государству по своим задачам, и деятельность самоуправляющихся местных единиц не только дополнение, но и частичная замена деятельности государства . Соглашаясь с вышеприведенными аргументами критики общественнохозяйственной теории, хотелось бы добавить, что признаваемое ею в качестве самостоятельной цели управления местное хозяйство не может быть признано таковым. Местное хозяйство и право бюджета являются только средствами и основой для достижения различных целей управления. Поэтому, конечно, нельзя рассматривать сущность самоуправления исключительно как ведение дел местного хозяйства. Уже в середине XIX в. было ясно, что общественнохозяйственная теория не может объяснить своеобразия самоуправления в системе государственного управления. Сложно построенные теоретизирования, основанные на попытках установить, какие именно дела управления должны быть признаны чисто хозяйственными, чисто местными, негосударственными (не заключающими в себе элемента власти), приводили к тупиковой ситуации по причине того, что дел таких было невозможно найти. Самоуправляющиеся местные союзы являлись союзами принудительными, как с точки зрения власти, принадлежащей им над населением, так и с точки зрения задач, ими исполняемых . Все те задачи, осуществление которых предоставлялось органам местного самоуправления (дорожное строительство, управление народным образованием, здравоохранением и т.п.) по своему содержанию ничем не отличались от местных задач государственного управления. Они являлись задачами государственного управления потому, что вопервых, государственными законами на органы местного самоуправления возлагалась обязанность исполнения этих задач; во-вторых, потому, что эти задачи в определенной своей части исполнялись органами государства и были важны с общегосударственной точки зрения. Добавим, что и полномочия органов местного самоуправления, в частности, в сфере установления и взимания местных налогов, являлись государственновластными. Органы местного самоуправления имели право издания обязательных для населения постановлений административных актов. Эта функция придавала органам самоуправления характер органов публичной власти, что резко отличало их от всякого рода обществ и союзов. Таким образом, теория общественно-хозяйственная не имела достаточной аргументации, а потому в российской науке она не заняла сколь-нибудь значительного места, в отличие от теорий, признающих государственный характер самоуправления, а именно возложение на местное общество осуществления задач государственного управления. На абсолютную невозможность определить, какие именно функции внутреннего управления имеют исключительно государственное значение в противоположность “местным пользам и нуждам” указывал А.Д.Градовский: “Очень трудно провести границу между государственными и местными задачами. Народное образование, обеспечение народного здравия и продовольствия никак не могут быть выведены из круга задач, составляющих предмет государственного управления”. По Градовскому, местное самоуправление это осуществление государственных целей через органы местного населения. Поэтому он предостерегал от превращения этих органов в особые установления, конкурирующие с властями правительственными . Эти опасения базировались на реалиях того времени, когда органы земского самоуправления, называемые законодательством “органами местного хозяйственно-распорядительного управления”, не включенные в систему государственного управления, рассматривались современниками как оппозиционные правительству учреждения. Градовский указывал, что если системой самоуправления может быть названа такая система внутреннего управления, при которой государство передает некоторые из своих задач в руки местного населения, то из этого следует, что они должны действовать на правах государственных властей . Эти аргументы вплотную приближают нас к государственной теории самоуправления, которая вполне может быть названа господствующей в российской юридической науке рассматриваемого периода. Как уже было отмечено, государственная теория видела в самоуправлении не самостоятельное заведование местным обществом его собственными делами, а возложение на него осуществления задач государственного управления. В России теория эта развивалась в русле критики теории общественнохозяйственной. При почти полном отсутствии в российской юридической науке апологетов общественной теории самоуправления возникает закономерный вопрос: почему государственная теория развивалась как критика? На наш взгляд причиной этого являлось то, что созданные Положением от 1 января 1864 года органы местного самоуправления не имели статуса государственных органов, а наряду с акционерными и другими обществами признавались учреждениями частными, что создавало довольно значительные трудности в их работе и требовало оценки. Таким образом, государственная теория развивалась с накоплением данных практики местного самоуправления после реформы 1864 г. Например, в своей статье “Земские учреждения и самоуправление” известнейший ученый в области государственного права академик В.ПБезобразов указывал, что земские учреждения еще не настоящие органы самоуправления, а только “местные общественные вольности, могущие развиться в такие органы” . Главный недостаток их организации заключался в том, считал Безобразов, что они не были введены в общую систему государственного управления, а поставлены “подле нее, как отдельные общественные тела, не имеющие никаких органических связей с нею” . Поэтому он предлагал пересмотреть законодательство в смысле включения органов самоуправления в общую систему власти и управления в государстве, поскольку “учреждения самоуправления совокупно с бюрократическими учреждениями суть двоякие органы одного и того же государственного организма, различные формы одной и той же власти” . Оценка деятельности земств в период действия Положения о земских учреждениях 1864 г. другими исследователями не оставляет сомнений в том, что вышеизложенная точка зрения не была одинокой. Так, журнал “Отечественные записки”, издаваемый Н.А.Некрасовым, обозрев оставшееся позади десятилетие существования земских и городских учреждений, приводил своих читателей к выводу, что практические последствия реформы 1864 г., не |