38 Признавая, что земские "самоуправные" учреждения заняли положение "государства в государстве", сторонники этого воззрения настаивали на "возвращении правительства", то есть на полном подчинении органов самоуправления правительственной власти. По мысли редактора журнала "Московские ведомости" М.Н.Каткова, земские собрания, вступая в бесплодные пререкания с администрацией, только тормозят дело управления . Подобные же мысли высказывал председатель земской управы Алатырского уезда Симбирской губернии А.Д.Пазухин, который предлагал объединить земства с органами местной администрации на началах полного подчинения его последней. В целом суть выступлений данного направления сводилась, в сущности, не к реформированию местного самоуправления, а к его полному уничтожению, слиянию с коронной администрацией. Таким образом, совершенно четко определились два направления политико-правовой мысли в вопросе о реформировании местного самоуправления. Представители обоих направлений пришли к выводу о необходимости изменить существующее положение земства (в стороне от общей системы государственного управления), но расходились в вопросе о том, как это сделать. Следует отметить, что в российской юридической науке господствовала точка зрения, признававшая необходимость расширения области самоуправления, включения земских учреждений в ряд государственных органов на условии объединения в руках земства всей власти в губернии и уезде, что сделало бы ненужными все многочисленные присутствия с их армией чиновничества. В научной и публицистической литературе общепризнанной считалась точка зрения, изложенная впервые А.Д.Градовским: «самоуправление есть одна из форм управления, при которой государство передает некоторые из 1Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб., 1913. С. 91. |
признавшей за земствами государственного характера, оказались настолько куцыми, что заставили усомниться в благости тех оснований, на которых строилась сама реформа. Особенно показательны в этом плане напечатанные в 10 номерах этого журнала 26 очерков под общим названием “Десятилетие русского земства”, автором которых был известный ученый и публицист Д.Л.Мордовцев. На огромном фактическом материале он подвел итоги деятельности многих губернских и уездных земских учреждений . Не отрицая определенной положительной роли земств, “которые ради интересов мужика выдерживают довольно тяжелую борьбу с полицией и заботятся о местном хозяйстве, о народном образовании, о части медицинской и санитарной”, автор статей привел много фактов, показывающих довольно негативную сторону практики земств, когда в земские управы избирались не самые лучшие представители местного общества из-за того, в частности, что в этой деятельности не было должного престижа . Из работ Мордовцева следовал однозначный вывод: чтобы земские учреждения уважались как со стороны правительственных властей, так и самого населения данной местности, земства должны были получить значение действительной государственной власти. В 80-е гг. XIX в. некоторые органы печати, указывая на те же факты: раздвоение власти в местном управлении и неопределенность в отношениях земских и правительственных учреждений, усматривали причину этих явлений не в несовершенстве административной реформы, а в сознательном и намеренном со стороны земских деятелей внесении беспорядка в местное управление. Признавая, что земские “самоуправные” учреждения заняли положение “государства в государстве”, сторонники этого воззрения настаивали на “возвращении правительства”, то есть на полном подчинении органов самоуправления правительственной власти. По мысли редактора журнала “Московские ведомости” М.Н.Каткова, земские собрания, вступая в бесплодные пререкания с администрацией, только тормозят дело управления . Подобные же мысли высказывал председатель земской управы Алатырского уезда Симбирской губернии А.Д.Пазухин, который предлагал объединить земства с органами местной администрации на началах полного подчинения его последней. В целом суть выступлений данного направления сводилась, в сущности, не к реформированию местного самоуправления, а к его полному уничтожению, слиянию с коронной администрацией. Таким образом, совершенно четко определились два направления политико-правовой мысли в вопросе о реформировании местного самоуправления. Представители обоих направлений пришли к выводу о необходимости изменить существующее положение земства (в стороне от общей системы государственного управления), но расходились в вопросе о том, как это сделать. Следует отметить, что в российской юридической науке господствовала точка зрения, признававшая необходимость расширения области самоуправления, включение земских учреждений в ряд государственных органов на условии объединения в руках земства всей власти в губернии и уезде, что сделало бы ненужными все многочисленные присутствия с их армией чиновничества. В научной и публицистической литературе общепризнанной считалась точка зрения, изложенная впервые А.Д.Градовским: “самоуправление есть одна из форм управления, при которой государство передает некоторые из своих задач в руки местного населения, органы которого действуют на правах государственных властей . В расширенном виде предстает нам этот подход в “Очерках русского государственного права” Б.Э.Нольде: “самоуправление есть форма осуществления государственных функций при помощи независимых в той или иной мере лиц и учреждений” . Здесь мы можем видеть в качестве отличительной черты местного самоуправления независимость его органов, которая достигается связью этих органов с местным населением. Закономерен вопрос: может ли сочетаться в деятельности местного самоуправления осуществление государственных функций с независимостью, полной или частичной, от этого самого государства. С этим вопросом мы вплотную подходим к проблеме: существует ли граница между государственным управлением и самоуправлением? Не стирается ли она в определениях теоретиков, стоящих на позиции государственного значения самоуправления и должна ли она быть вообще? |