|
39 своих задач в руки местного населения, органы которого действуют на правах государственных властей» . В расширенном виде представляет нам этот подход в «Очерках русского государственного права» Б.Э.Нольде: «самоуправление есть форма осуществления государственных функций при помощи независимых в той или иной мере лиц и учреждений» . Здесь мы можем видеть в качестве отличительной черты местного самоуправления независимость его органов, которая достигается связью этих органов с местным населением. Закономерен вопрос: может ли сочетаться в деятельности местного самоуправления осуществление государственных функций с независимостью, полной или частичной, от этого самого государства. С этим вопросом мы вплотную подходим к проблеме: существует ли граница между государственным управлением и самоуправлением? Не стирается ли она в определениях теоретиков, стоящих на позиции государственного значения самоуправления и должна ли она быть вообще? Чтобы ответить на этот вопрос, обратимся к оценкам самоуправления с точки зрения теоретиков указанного направления. Определяя соотношение местного самоуправления с государственным управлением, нужно иметь прежде всего в виду то, что речь идет о самоуправляющихся единицах, составляющих часть государства. Известный русский юрист, профессор государственного права Н.И. Лазаревский подчеркивал, что самоуправление не есть управление самим собой, но другими людьми. Посему самоуправление есть носитель известной доли политической власти над всем населением данной самоуправляющейся единицы . 1Градовский А.Д. Указ. соч. С. 30. 2Нольде Б.Э. Указ. соч. С. 266. 3 Лазаревский Н.И. Земское избирательное право // Юбилейный земский сборник. 1864-1914. СПб., 1914. С. 58. |
признавшей за земствами государственного характера, оказались настолько куцыми, что заставили усомниться в благости тех оснований, на которых строилась сама реформа. Особенно показательны в этом плане напечатанные в 10 номерах этого журнала 26 очерков под общим названием “Десятилетие русского земства”, автором которых был известный ученый и публицист Д.Л.Мордовцев. На огромном фактическом материале он подвел итоги деятельности многих губернских и уездных земских учреждений . Не отрицая определенной положительной роли земств, “которые ради интересов мужика выдерживают довольно тяжелую борьбу с полицией и заботятся о местном хозяйстве, о народном образовании, о части медицинской и санитарной”, автор статей привел много фактов, показывающих довольно негативную сторону практики земств, когда в земские управы избирались не самые лучшие представители местного общества из-за того, в частности, что в этой деятельности не было должного престижа . Из работ Мордовцева следовал однозначный вывод: чтобы земские учреждения уважались как со стороны правительственных властей, так и самого населения данной местности, земства должны были получить значение действительной государственной власти. В 80-е гг. XIX в. некоторые органы печати, указывая на те же факты: раздвоение власти в местном управлении и неопределенность в отношениях земских и правительственных учреждений, усматривали причину этих явлений не в несовершенстве административной реформы, а в сознательном и намеренном со стороны земских деятелей внесении беспорядка в местное управление. Признавая, что земские “самоуправные” учреждения заняли положение “государства в государстве”, сторонники этого воззрения настаивали на “возвращении правительства”, то есть на полном подчинении органов самоуправления правительственной власти. По мысли редактора журнала “Московские ведомости” М.Н.Каткова, земские собрания, вступая в бесплодные пререкания с администрацией, только тормозят дело управления . Подобные же мысли высказывал председатель земской управы Алатырского уезда Симбирской губернии А.Д.Пазухин, который предлагал объединить земства с органами местной администрации на началах полного подчинения его последней. В целом суть выступлений данного направления сводилась, в сущности, не к реформированию местного самоуправления, а к его полному уничтожению, слиянию с коронной администрацией. Таким образом, совершенно четко определились два направления политико-правовой мысли в вопросе о реформировании местного самоуправления. Представители обоих направлений пришли к выводу о необходимости изменить существующее положение земства (в стороне от общей системы государственного управления), но расходились в вопросе о том, как это сделать. Следует отметить, что в российской юридической науке господствовала точка зрения, признававшая необходимость расширения области самоуправления, включение земских учреждений в ряд государственных органов на условии объединения в руках земства всей власти в губернии и уезде, что сделало бы ненужными все многочисленные присутствия с их армией чиновничества. В научной и публицистической литературе общепризнанной считалась точка зрения, изложенная впервые А.Д.Градовским: “самоуправление есть одна из форм управления, при которой государство передает некоторые из своих задач в руки местного населения, органы которого действуют на правах государственных властей . В расширенном виде предстает нам этот подход в “Очерках русского государственного права” Б.Э.Нольде: “самоуправление есть форма осуществления государственных функций при помощи независимых в той или иной мере лиц и учреждений” . Здесь мы можем видеть в качестве отличительной черты местного самоуправления независимость его органов, которая достигается связью этих органов с местным населением. Закономерен вопрос: может ли сочетаться в деятельности местного самоуправления осуществление государственных функций с независимостью, полной или частичной, от этого самого государства. С этим вопросом мы вплотную подходим к проблеме: существует ли граница между государственным управлением и самоуправлением? Не стирается ли она в определениях теоретиков, стоящих на позиции государственного значения самоуправления и должна ли она быть вообще? Чтобы ответить на этот вопрос, обратимся к оценкам самоуправления с точки зрения теоретиков указанного направления. Определяя соотношение местного самоуправления с государственным управлением, нужно иметь прежде всего в виду то, что речь идет о самоуправляющихся единицах, составляющих часть государства. Известный русский юрист, профессор государственного права Н.И.Лазаревский подчеркивал, что самоуправление не есть управление самим собой, но другими людьми. Посему самоуправление есть носитель известной доли политической власти над всем населением данной самоуправляющейся единицы . Жизненный смысл органов самоуправления сводится к тому, что это столь же государственные органы, как и органы коронной администрации, считал Н.И.Лазаревский, но только обслуживающие население в тех отношениях и в тех формах, которые являются недоступными коронной администрации по отсутствию у нее связи с местным населением . Мы видим, что в качестве специфики местного самоуправления признается ответственность его органов прежде всего перед населением той или иной местности, а не перед правительственной администрацией, и в качестве признака, общего для местного самоуправления и государственного управления, выделяется наличие известной власти над населением. В условиях резкого расхождения теории, в которой местное самоуправление признавалось особой формой государственного управления, с практикой земского самоуправления, когда отрицался его государственный характер, нужно было доказать необходимость иного положения органов самоуправления. А именно необходимость наличия у них права самостоятельно проводить в жизнь свои распоряжения. Такое право, по мнению большинства ученых, органы местного самоуправления могли получить только в случае признания за ними государственного характера . Как можно видеть, теоретики государственного характера самоуправления неоднократно обращались к вопросу о необходимости предоставления органам земства функций исполнительной власти. Чтобы доказать то, что органы местного самоуправления являются местными властями, в руках которых сосредоточивается право обязательных распоряжений и принятия, в случае необходимости, мер принудительного характера, ими указывалось, что органы местного самоуправления действуют как органы государства, пользуясь данными от него полномочиями. Они осуществляют эту власть на основании законов под собственную ответственность. Самоуправление рассматривалось как одна из форм государственного управления, а управлять нельзя иначе, как при помощи административных актов. В предоставлении органам самоуправления в необходимых случаях права принуждения усматривалась характерная черта этой системы, без которой она не могла носить название системы самоуправления . Действительно, государство может выделить в пользу административнотерриториальных единиц разных названий и размеров многочисленные сферы, которыми оно не считает нужным управлять через своих чиновников. Но если органы местного самоуправления должны будут обращаться к органам правительства во всех случаях, когда необходим акт власти, для проведения в действие какого-либо распоряжения или для устранения препятствия по такому исполнению, то это будет означать полное отсутствие самоуправления. Власть не существует без права самостоятельного и принудительного осуществления принадлежащих ей прав. Поэтому если признать органы местного самоуправления местными властями, то целью самоуправления следует признать привлечение общественных сил к участию в государственной администрации, а этого, по мнению А.Д.Градовского, было невозможно достигнуть без введения “общественных установлений в круг государственных установлений” . Государство всегда признает себя “монополистом принуждения” и ни у кого другого не допускает самостоятельной, не делегированной от государства и не подлежащей его контролю принудительной публичной власти. А наличность такой власти требуется для осуществления большинства задач, возложенных на органы местного самоуправления. Поэтому обоснование государственной теории с точки зрения необходимости наличия у самоуправления собственной принудительной власти представляется заслуживающим внимания и сегодня. |