43 провалилось сквозь землю бесчисленное множество функций русского государства" . Несомненно, главным является не понятие собственных и препорученных дел местного самоуправления, а понятие компетенции, в рамках которой государство не должно ничего менять, кроме случаев, когда деятельность органов местного самоуправления приводит к катастрофическим последствиям для населения. Нам представляется бесспорным, что теория собственных и препорученных дел местного самоуправления была принята теоретиками различных направлений по той причине, что она, в известной степени, открывала выход из тупика и являлась выражением компромисса между государственной и общественной теориями. Что же касается содержания предметов ведения местного самоуправления, то выделение определенных дел в ведение местных учреждений и централизация других является вопросом исключительно административного удобства. Функции органов самоуправления по природе своей не отличаются от функций государственного (местного) управления, и потому распределение дел между местными органами государственного управления и органами самоуправления имеет своим основанием не различие природы этих дел, а лишь соображения целесообразности. Государственная теория самоуправления, придя к выводу о том, что самоуправление такая же часть государственного управления, как управление коронное, тем не менее не отрицала, что местное самоуправление чем-то резко выделяется в составе государственного механизма. Это отличие усматривалось либо в особом положении личного состава служащих в органах коронной администрации и местного самоуправления, либо же в том, что органы местного самоуправления, 1Нольде Б.Э. Очерки русского государственного права. СПб., 1911. С. 262. |
Не менее важным в этом плане является вопрос компетенции местного самоуправления. Если государство возлагает на какойлибо территориальный союз исполнение каких бы то ни было задач, то это означает лишь то, что этот союз справится с данной задачей лучше “непосредственных” органов государства, но вовсе не то, что раскладка налогов, дорожное дело, санитарные мероприятия или призрение бедных являются вопросами, в правильной постановке которых заинтересованы лишь различного рода местные союзы и не заинтересовано государство. Поэтому к компетенции самоуправления теоретики государственной теории относили все дела местной администрации, поддающиеся местному ограничению . Это явилось выражением единства основы местного самоуправления и государственного управления. Тем не менее, важно было выделить особенности компетенции местного самоуправления в системе государственного управления. Эти особенности нашли выражение в теории “собственных” и “препорученных” дел местного самоуправления, выдвинутой в трудах видного немецкого ученого Г.Еллинека. В русской науке эта теория критиковалась наряду с общественной, хотя Г.Еллинека никак нельзя назвать представителем последней. В самом общем виде теория “собственного и препорученного ведомства” сводилась к выделению функций самоуправления двоякого рода: с одной стороны, органы местного самоуправления исполняют свои собственные дела, составляющие содержание их собственной компетенции, с другой стороны, государство возлагает на них дела, входящие в компетенцию коронной администрации, т.е. препоручает им свои дела. В этом последнем случае право, в принципе принадлежащее государству, делегируется общине. Но крупнейший представитель государственной теории, Б.Э.Нольде, указывал на принципиальную разницу между делегированием права и делегированием осуществления права. Он считал, что в вышеуказанном случае происходит второе, и потому следует отвергнуть разницу между собственными делами общины и делами, препорученными ей государством: “Иначе пришлось бы сказать, что весь смысл русской земской реформы заключался в том, что внезапно бесследно провалилось сквозь землю бесчисленное множество функций русского государства” . Н.И.Лазаревский объяснял теорию собственных и препорученных дел общины желанием “спасти” старую доктрину негосударственного характера самоуправления . Но сторонники вышеназванной теории, на наш взгляд, не могут быть причислены к апологетам этой доктрины. Более того, различие между собственными делами самоуправляющихся единиц, и делами, препорученными им от государства, существует вплоть до настоящего времени в законодательстве большинства европейских государств , но значение этого различия иное. Те дела, в которых органы местного самоуправления подчинены более строгому надзору министерств и органов местной администрации, называются делами препорученными; те же дела, где закон признает возможным установить менее жесткие формы надзора, составляют собственные дела общин. Несомненно, главным является не понятие собственных и препорученных дел местного самоуправления, а понятие компетенции, в рамках которой государство не должно ничего менять, кроме случаев, когда деятельность органов местного самоуправления приводит к катастрофическим последствиям для населения. Нам представляется бесспорным, что теория собственных и препорученных дел местного самоуправления была принята теоретиками различных направлений по той причине, что она в известной степени открывала выход из тупика и являлась выражением компромисса между государственной и общественной теориями. Что же касается содержания предметов ведения местного самоуправления, то выделение определенных дел в ведение местных учреждений и централизация других является вопросом исключительно административного удобства. Функции органов самоуправления по природе своей не отличаются от функций государственного (местного) управления, и потому распределение дел между местными органами государственного управления и органами самоуправления имеет своим основанием не различие природы этих дел, а лишь соображения целесообразности. Государственная теория самоуправления, придя к выводу о том, что самоуправление такая же часть государственного управления, как управление коронное, тем не менее не отрицала, что местное самоуправление чем-то резко выделяется в составе государственного механизма. Это отличие усматривалось либо в особом положении личного состава служащих в органах коронной администрации и местного самоуправления, либо же в том, что органы местного самоуправления, выполняя функции государственного управления, признавались при этом органами не государства, а иного юридического лица. |