|
45 Роль идеологической поддержки институту административной иерархии играло убеждение в том, что чиновники образуют систему "органов" этой особой сверхличности государства . Поскольку органы самоуправления не были включены в систему этой иерархии и тем самым оказывались как бы вне государства, то и субъектом функций самоуправления естественно признавалось не государство, а другое юридическое лицо самоуправляющаяся единица. Сторонники этой теории доказывали, что само слово "самоуправление" по буквальному этимологическому значению противополагается "быть управляемым", и обозначает именно свойство субъекта в противоположность объекту, а так как речь идет о правоотношениях, то свойство субъекта прав, т.е. юридического лица . В чем состоит рациональное зерно этой теории? Безусловно, что самостоятельность местных обществ выражалась уже в том, что они могли иметь имущественные права. Эта имущественная правоспособность придавала им самостоятельность и в отношении к государству. Но ясно, что если бы община только распоряжалась самостоятельно принадлежащим ей имуществом, то это бы еще не означало, что она является субъектом самоуправления. Право самоуправления, как и всякое публичное право, есть вместе с тем и обязанность. Местное общество обязано выполнить возложенные на него государством функции управления . Поэтому субъектами самоуправления местные общества могут быть признаны лишь постольку, поскольку они осуществляют функции государственного управления, 1Елистратов А.И. Должностное лицо и гражданин // Вопросы административного права. М., 1906. С. 79. 2Лазаревский Н.И. Самоуправление // Мелкая земская единица / Сб. статей. СПб., Б.г. С. 24. 3Коркунов H.M. Указ. соч. С. 499. |
К теоретикам первого рода можно отнести В.Ф.Матвеева, который утверждал, что отличие органов местного самоуправления от органов государственного управления заключается в особом порядке формирования первых, а именно в праве местного населения самостоятельно избирать их и соответственно в обязанности их нести перед этим населением особую ответственность . Пожалуй, в выборности органов больше, чем в чем бы то ни было, проявлялась связь местного самоуправления с местным обществом. Но тем не менее, усматривать в этом отличительный признак самоуправления от государственного управления не представляется возможным. В дореформенной России земский исправник и заседатели земского суда были выборными должностями, но это отнюдь не означало, что тогда существовало независимое от опеки государственной администрации местное самоуправление. Значительным авторитетом в науке государственного права пользовалась точка зрения, усматривавшая основное отличие органов местного самоуправления от государственной администрации в том, что хотя органы самоуправления и исполняют функции государственного управления, но они являются органами не государства как особого юридического лица, а органами самоуправляющихся единиц, как публично-правовых юридических лиц. Основания этого подхода, нам кажется, надо искать в имевшем место представлении о государстве, как об особом самодовлеющем единстве, господствовавшем над населением, когда все независимое от монарха и коронной администрации признавалось чем-то особым и от государства. Роль идеологической поддержки институту административной иерархии играло убеждение в том, что чиновники образуют систему “органов” этой особой сверхличности государства . Поскольку органы самоуправления не были включены в систему этой иерархии и тем самым оказывались как бы вне государства, то и субъектом функций самоуправления естественно признавалось не государство, а другое юридическое лицо самоуправляющаяся единица. Сторонники этой теории доказывали, что само слово “самоуправление” по буквальному этимологическому значению противополагается “быть управляемым”, и обозначает именно свойство субъекта в противоположность объекту, а так как речь идет о правоотношениях, то свойство субъекта прав, т.е. юридического лица . В чем состоит рациональное зерно этой теории? Безусловно, что самостоятельность местных обществ выражалась уже в том, что они могли иметь имущественные права. Эта имущественная правоспособность придавала им самостоятельность и в отношении к государству. Но ясно, что если бы община только распоряжалась самостоятельно принадлежащим ей имуществом, то это бы еще не означало, что она является субъектом самоуправления. Право самоуправления, как и всякое публичное право, есть вместе с тем и обязанность. Местное общество обязано выполнить возложенные на него государством функции управления . Поэтому субъектами самоуправления местные общества могут быть признаны лишь постольку, поскольку они осуществляют функции государственного управления, делегированные им государством. Все вышеизложенное дает нам основание считать теорию самоуправляющихся союзов как публично-правовых юридических лиц одной из разновидностей теории государственной. Тем не менее, даже признавая факт, что в действующем в то время праве самоуправляющиеся единицы признавались публичноправовыми юридическими лицами, обладающими теми или иными “имущественными и правительственными полномочиями”, теоретики наши не забывали указать на то, что конструкция эта ничуть не раскрывает сущности самоуправления и его своеобразия в системе государственного управления . В связи с этим нам кажется важным выделение в качестве самостоятельной группы теорий, характерных только для российской науки права, которые правильнее всего было бы назвать общественно-политическими. Суть их заключалась в признании совершенно особого сочетания государственного и общественного начал в местном самоуправлении. С этой позиции назначение местного самоуправления усматривалось в том, чтобы все более и более соединять государство и общество, показывая солидарность общественных и государственных интересов, когда само общество несет на себе все обязанности государственного управления, вследствие чего нет розни между государством и народом . |