|
46 делегированные им государством. Все вышеизложенное дает нам основание считать теорию самоуправляющихся союзов как публичноправовых юридических лиц одной из разновидностей теории государственной. Тем не менее, даже признавая факт, что в действующем в то время праве самоуправляющиеся единицы признавались публично-правовыми юридическими лицами, обладающими теми или иными "имущественными и правительственными полномочиями", теоретики наши не забывали указать на то, что конструкция эта ничуть не раскрывает сущности самоуправления и его своеобразия в системе государственного управления . В связи с этим нам кажется важным выделение в качестве самостоятельной группы теорий, характерных только для российской науки права, которые правильнее всего было бы назвать общественнополитическими. Суть их заключалась в признании совершенно особого сочетания государственного и общественного начал в местном самоуправлении. С этой позиции назначение местного самоуправления усматривалось в том, чтобы все более и более соединять государство и общество, показывая солидарность общественных и государственных интересов, когда само общество несет на себе все обязанности государственного управления, вследствие чего нет розни между государством и народом . При этом правильно указывалось, что идея самоуправления образует главное, субстанциональное в процессе преобразования политического -зуклада из гетерономного в автономный . 1Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 2. Административное право. Ч. 1. Органы управления. СПб., 1910. С. 49. 2Свешников М.И. Указ. соч. 4 .1 . С. 209. 3 Елистратов А.И. Должностное лицо и гражданин // Вопросы административного права. М., 1906. |
К теоретикам первого рода можно отнести В.Ф.Матвеева, который утверждал, что отличие органов местного самоуправления от органов государственного управления заключается в особом порядке формирования первых, а именно в праве местного населения самостоятельно избирать их и соответственно в обязанности их нести перед этим населением особую ответственность . Пожалуй, в выборности органов больше, чем в чем бы то ни было, проявлялась связь местного самоуправления с местным обществом. Но тем не менее, усматривать в этом отличительный признак самоуправления от государственного управления не представляется возможным. В дореформенной России земский исправник и заседатели земского суда были выборными должностями, но это отнюдь не означало, что тогда существовало независимое от опеки государственной администрации местное самоуправление. Значительным авторитетом в науке государственного права пользовалась точка зрения, усматривавшая основное отличие органов местного самоуправления от государственной администрации в том, что хотя органы самоуправления и исполняют функции государственного управления, но они являются органами не государства как особого юридического лица, а органами самоуправляющихся единиц, как публично-правовых юридических лиц. Основания этого подхода, нам кажется, надо искать в имевшем место представлении о государстве, как об особом самодовлеющем единстве, господствовавшем над населением, когда все независимое от монарха и коронной администрации признавалось чем-то особым и от государства. Роль идеологической поддержки институту административной иерархии играло убеждение в том, что чиновники образуют систему “органов” этой особой сверхличности государства . Поскольку органы самоуправления не были включены в систему этой иерархии и тем самым оказывались как бы вне государства, то и субъектом функций самоуправления естественно признавалось не государство, а другое юридическое лицо самоуправляющаяся единица. Сторонники этой теории доказывали, что само слово “самоуправление” по буквальному этимологическому значению противополагается “быть управляемым”, и обозначает именно свойство субъекта в противоположность объекту, а так как речь идет о правоотношениях, то свойство субъекта прав, т.е. юридического лица . В чем состоит рациональное зерно этой теории? Безусловно, что самостоятельность местных обществ выражалась уже в том, что они могли иметь имущественные права. Эта имущественная правоспособность придавала им самостоятельность и в отношении к государству. Но ясно, что если бы община только распоряжалась самостоятельно принадлежащим ей имуществом, то это бы еще не означало, что она является субъектом самоуправления. Право самоуправления, как и всякое публичное право, есть вместе с тем и обязанность. Местное общество обязано выполнить возложенные на него государством функции управления . Поэтому субъектами самоуправления местные общества могут быть признаны лишь постольку, поскольку они осуществляют функции государственного управления, делегированные им государством. Все вышеизложенное дает нам основание считать теорию самоуправляющихся союзов как публично-правовых юридических лиц одной из разновидностей теории государственной. Тем не менее, даже признавая факт, что в действующем в то время праве самоуправляющиеся единицы признавались публичноправовыми юридическими лицами, обладающими теми или иными “имущественными и правительственными полномочиями”, теоретики наши не забывали указать на то, что конструкция эта ничуть не раскрывает сущности самоуправления и его своеобразия в системе государственного управления . В связи с этим нам кажется важным выделение в качестве самостоятельной группы теорий, характерных только для российской науки права, которые правильнее всего было бы назвать общественно-политическими. Суть их заключалась в признании совершенно особого сочетания государственного и общественного начал в местном самоуправлении. С этой позиции назначение местного самоуправления усматривалось в том, чтобы все более и более соединять государство и общество, показывая солидарность общественных и государственных интересов, когда само общество несет на себе все обязанности государственного управления, вследствие чего нет розни между государством и народом . При этом правильно указывалось, что идея самоуправления образует главное, субстанциональное в процессе преобразования политического уклада из гетерономного в автономный . Государство и община рассматривались сторонниками этого направления как “два крайних члена великого общественного тела” , разница задач которых состоит лишь в пространстве действия. А земства в этой связи воспринимались как государственно-общественные организмы, основная цель которых благосостояние и благоустройство данной местности. “Система самоуправления всегда предполагает тождество органов общественного и государственного управления на местах”, писал А.Д.Градовский . Нам представляется важным наличие подобного подхода как выражение желания решить дилемму между общественной и государственной теориями. Особенно большое внимание этому уделил Б.Э.Нольде, утверждавший, что всю будто бы существовавшую контроверзу между школой общественной и школой государственной выдумали гораздо позднее и приписали какие-то весьма наивные мысли старым писателям, дабы блестяще их опровергнуть . В самом деле, для объяснения тех особенностей, которые отличают деятельность органов самоуправления от деятельности государственной администрации вовсе незачем было прибегать к построениям, будто органы администрации это органы государства, существующего отельно и самостоятельно от народа, а органы самоуправления органы народа, существующего и действующего отдельно и независимо от государства. Все теории, пытавшиеся провести четкую демаркационную линию между местным самоуправлением и государственным управлением, в основе своей сводились к одному и тому же: указывался какой-либо один признак, обеспечивающий органам местного самоуправления самостоятельность по отношению к государственной администрации, и этот признак ошибочно возводился в абсолют. Многолетний опыт развития различных теорий показывает нам, что проведение четкой границы между местным самоуправлением и государственным управлением необоснованно. Не случайно единство государственного и общественного начал в местном самоуправлении отмечалось в российской юридической науке прошлого века в качестве его определяющей особенности. Сегодня очень распространено убеждение в необходимости исключения местного самоуправления из системы государственной власти. Это связано с тем, что в настоящее время общепризнан факт нежизнеспособности сложившейся после принятия в 1991 г. закона “О местном самоуправлении в РСФСР” системы. Причина этого усматривается в тотальном огосударствлении всей общественной жизни. Поэтому весьма не новое противопоставление государственных интересов местным, как “чаще всего не совпадающих с ними” , снова приводится как основание негосударственного характера самоуправления. Совершенно необоснованно отвергается корреляция между государством и обществом в лице местного самоуправления. Поэтому представляется вполне актуальной необходимость решения проблемы сочетания государственных и общественных начал в сфере управленческих отношений, когда “система государственного управления, по крайней мере на своем региональном уровне, должна быть пронизана общественносамоуправленческими началами, а система местного самоуправления воплощать в себе элемент государственности” . Одним из вариантов решения может быть определение места « местного самоуправления в системе разделения властей как составляющей исполнительной власти. А если рассматривать государственное управление как вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть , то следует признать, что органы местного самоуправления как субъекты исполнительной власти одновременно являются звеньями системы государственного управления. Такая формула, принятая в ряде западноевропейских государств, вовсе не умаляет самостоятельности местного самоуправления, но позволяет не раздроблять (даже в теории) систему государственного управления. Хотя органы местного самоуправления имеют значительную самостоятельность, с географической, социальной и политической точки зрения они являются составной частью государства и должны быть инкорпорированы в организационную государственную структуру. Историческое развитие России на этапе крупных преобразований, ознаменовавших вторую половину XIX века, было сопряжено с целым рядом административных нововведений. Крупнейшими из них было проведение земской реформы 1864 г. и городской реформы 1870 г., которая была тесно связана с первой и ориентировалась на внесение в городское управление самоуправленческих принципов, уже нашедших отражение в развитии земских учреждений. Введение в государственный строй России новых элементов управления происходило в условиях общих изменений в общественно-политическом развитии России и было сопряжено с сформировавшимся в обществе пониманием необходимости преобразований. Поэтому земская и городская реформы не могут рассматриваться изолированно от общеисторического контекста, вне связи с их предпосылками в виде отмены крепостного права и включения в гражданский оборот многомиллионной массы российского крестьянства, а также теоретическими предпосылками в виде сложившихся в юридической науке традиций изучения истории развития местного управления и политико-правовой сущности местного самоуправления. В связи с этим в диссертации было уделено значительное внимание теории местного самоуправления в российской науке исследуемого периода в двух ее аспектах: 1) теория, как итог изучения и обобщения в юридической науке зарубежных концепций местного самоуправления начала-середины XIX в. и 2) теория, как итог изучения учеными практики созданных в России в результате реформы 1864 г. местных учреждений. Изучением проблем местного самоуправления в России прошлого века в основном занималась государственно-правовая наука. Крупнейшие ее представители выделяли в качестве основополагающих признаков местного самоуправления наличие общих интересов жителей административных единиц, выборность ..органов местного самоуправления и их ответственность перед населением, несуверенность власти местного самоуправления внутри государственного союза, самостоятельность осуществления местным населением задач государственного управления в рамках предоставленных органам местного самоуправления полномочий. Выделение этих существенных признаков позволило автору говорить о существовании политико-правового понятия местного самоуправления в российской юридической науке прошлого века. Отсутствие среди критериев местного самоуправления самостоятельных источников финансирования может быть объяснено идентификацией в науке прошлого века государственного и местного хозяйства. В диссертации сделан вывод о преобладании в российской науке права государственной теории самоуправления. Наличие нескольких разновидностей этой теории (например, теории самоуправляющихся союзов как публично-правовых юридических лиц) в русской науке позволил сделать вывод о ее жизнеспособности, особенно в связи с существованием в русле государственной теории общественно-политических подходов к самоуправлению, суть которых заключалась в признании совершенно особого сочетания государственного и общественного начал в местном самоуправлении. С этой позиции назначение местного самоуправления усматривалось в том, чтобы все более и более соединять государство и общество, показывая солидарность общественных и государственных интересов, когда само общество несет на себе все обязанности государственного управления. Проанализировав аргументы различных теорий соотношения местного самоуправления и государственного управления, сформулированные учеными прошлого века, автор счел возможным сделать ряд выводов с учетом злободневности этой проблемы в настоящее время. Многолетний опыт развития различных теорий, а также анализ практики, показал, что проведение четкой границы между государственным управлением и местным самоуправлением необоснованно. В связи с этим формула, рассматривающая органы местного самоуправления как субъекты исполнительной власти в системе разделения властей, позволила бы избежать опасности низведения этих органов до хозяйствующих субъектов на соответствующей территории, выхолостив тем самым из них властные начала. Самостоятельность органов самоуправления, как показывает исторический опыт, зависит в большей степени не от теоретического невключения их в систему государственного управления и отрицания в связи с этим необходимости всякого государственного контроля (что в любом государстве невозможно), а от признания за ними собственных властных полномочий в условиях контроля государства лишь за законностью их действий. |