|
ф вышел лидер либеральных демократов Н.А. Милютин —вдохновитель всех либеральных проектов государственного переустройства рассматриваемого периода. Изучение хода законопроектных работ по вопросам местного самоуправления должно дать самое полное представление о том, почему земским и городским учреждениям России был придан вначале характер хозяйственных союзов, не обладающих необходимой самостоятельной властью для выполнения функций, возлагаемых на местное самоуправление, а затем органы местного самоуправления и в ходе последующих реформ не получили надлежащей самостоятельности в решении вопросов местного значения, несмотря на достаточное теоретическое обоснование необходимости этого в российской юридической науке. При всем уважении к научным теориям государственного характера самоуправления, рассмотренным нами выше, приходится признать, что российские законы прошлого века не основывались на них. Иначе весьма трудно будет объяснить тот факт, что первый закон, регулирующий местное самоуправление (Земское Положение 1864 г.), основывался на непризнании за местным самоуправлением значения государственной власти и, в связи с этим, не придании ему соответствующих властных функций и должной самостоятельности, то есть на началах, во многом уже отвергнутых в то время наукой права. Чтобы понять причину этого, надо выяснить вопросы о том, чем было вызвано решение создать в России местное самоуправление, и как складывались основные принципы правительственной политики в этом вопросе. Идея необходимости преобразования местного управления на новой основе возникла еще в ходе подготовки положений об освобождении крестьян от крепостной зависимости. В середине 1859 г., в период 50 |
§ 3. Развитие концепций самоуправления в ходе подготовки реформ местной власти. Изучение хода законопроектных работ по вопросам местного самоуправления должно дать самое полное представление о том, почему земским и городским учреждениям России был придан вначале характер хозяйственных союзов, не обладающих необходимой самостоятельной властью для выполнения функций, возлагаемых на местное самоуправление, а затем органы местного самоуправления и в ходе последующих реформ не получили надлежащей самостоятельности в решении вопросов местного значения, несмотря на достаточное теоретическое обоснование необходимости этого в российской юридической науке. При всем уважении к научным теориям государственного характера самоуправления, рассмотренным нами выше, приходится признать, что российские законы прошлого века не основывались на них. Иначе весьма трудно будет объяснить тот факт, что первый закон, регулирующий местное самоуправление (Земское Положение 1864 г.), основывался на непризнании за местным самоуправлением значения государственной власти и, в связи с этим, непридании ему соответствующих властных функций и должной самостоятельности, то есть на началах, во многом уже отвергнутых в то время наукой права. Чтобы понять причину этого, надо выяснить вопросы о том, чем было вызвано решение создать в России местное самоуправление, и как складывались основные принципы правительственной политики в этом вопросе. Идея необходимости преобразования местного управления на новой основе возникла еще в ходе подготовки положений об освобождении крестьян от крепостной зависимости. В середине 1859 г., в период разработки крестьянской реформы в губернских комитетах, появился документ, оцененный позже как наиболее полная программа преобразований местного управления . Это был отзыв на работы редакционных комиссий по крестьянской реформе председателя Тверского комитета по крестьянскому делу А.М.Унковского, где он подверг критике систему государственного управления России как “целую систему злоупотреблений, возведенную на степень государственного устройства”. Свою программу Унковский выразил в словах : “…все дело в гласности, в учреждении независимого суда, в ответственности должностных лиц перед судом, в строгом разделении властей и в самоуправлении общества в хозяйственном отношении” . Это мнение не было одиноким в среде дворянских представителей, привлеченных правительством к разработке проекта крестьянской реформы. Суть подобных взглядов сводилась к необходимости создания такой системы местного управления, где выборные органы будут поставлены в действительно независимое и самостоятельное положение в круге предоставленных им задач . Пунктом 16 Высочайшего повеления от 25 марта 1859 г. постановлялось, что необходимо предоставить хозяйственнораспорядительному управлению в уезде большее единство, большую самостоятельность и большее доверие, а также определить степень участия каждого сословия в хозяйственном управлении . Таким образом, принцип исключительно хозяйственной роли будущих земских учреждений был предопределен. Из него исходили все дальнейшие законопроектные работы. Но не только им руководствовались законодатели при разработке закона о самоуправлении. Другими принципами, как мы видели выше, должны были стать единство, самостоятельность и доверие. Задача перенести эти принципы в законопроект легла на созданную Высочайшим повелением 23 октября 1859 г. при Министерстве внутренних дел Комиссию о губернских и уездных земских учреждениях, в состав которой вошли крупные царские чиновники во главе с статс-секретарем М.Н.Милютиным. На рассмотрение Комиссии были представлены “Соображения об устройстве земскохозяйственного управления”, составленные одним из членов Комиссии Я.А.Соловьевым . Следует подчеркнуть, что “Соображения” базировались на довольно передовом для того времени подходе: “Земским учреждениям должна быть предоставлена действительная и самостоятельная власть в заведовании делами местного интереса, местного хозяйства губерний и уездов. Доколе действия земских учреждений касаются только местного хозяйственного интереса, нет надобности в участии правительственной власти, в прямом ее вмешательстве и влиянии на ход дел” . В исследовании был выделен в качестве самостоятельного уровня политикоправового сознания, в котором нашли отражение различные теоретические вопросы генезиса и эволюции местного самоуправления прошлого века, официальный уровень, получивший закрепление в идеологии представителей правительственной власти России рассматриваемого периода. Изучение взглядов на сущность местного самоуправления представителей этого направления, а также рассмотрение того, как складывались основные принципы правительственной политики по вопросам местного самоуправления, позволило выявить причины, по которым земским и городским учреждениям России был придан вначале характер хозяйственных союзов, не обладающих самостоятельной властью для выполнения функций, возлагаемых на местное самоуправление, а затем органы местного самоуправления и в результате последующих реформ не получили надлежащей самостоятельности в решении вопросов местного значения. Изучение теории местного самоуправления не имело бы такого важного значения, если бы оно не было взаимосвязано с изучением практики. При анализе практики местного самоуправления в рассматриваемый период, которая сама по себе неисчерпаема, автор выделил три основные сферы, в которых можно более или менее полно объединить все важнейшие вопросы становления и развития российского местного самоуправления рассматриваемого периода. Этими сферами являются: организация местного самоуправления, куда включаются особенности его избирательной системы и структура его органов; компетенция местного самоуправления, охватывающая круг его полномочий и пределы власти; степень самостоятельности местного самоуправления, обусловленная формами государственного контроля за его деятельностью. Выделение этих сфер при анализе правового регулирования и практики как земского, так и городского самоуправления, позволило обеспечить единство характеристик этих видов самоуправления, дать сравнительный анализ законодательства различных периодов. Местное самоуправление по российскому законодательству второй половины прошлого века делится на две основные формы: земское и городское. Наиболее общее и важное значение имело земское самоуправление, так как в нем участвовало не только население уездов, но и население .городов (городские избирательные собрания при выборах органов земского самоуправления). Кроме того, вообще местное самоуправление в Россииможет считаться существующим именно с момента принятия Положения о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. Традиционно выделяются два крупных периода в регулировании российского местного самоуправления: период реформ (с момента принятия законов 1864 г. и 1870 г.) и период так называемых контрреформ (после принятия законов 1890 г. и 1892 г.). Давая сравнительный анализ законодательства в соответствии с этой периодизацией, автор сделал вывод о недостаточной обоснованности названия реформ 1890 и 1892 гг. контрреформами, так как все изменения, внесенные этими законами в организацию и деятельность местного самоуправления, носили характер в основном частных поправок к системе, которая была заложена предыдущими реформами. Так, на последнем этапе рассмотрения законопроекта нового Земского Положения 1890 г. в него были внесены поправки в пользу сохранения основных принципов земской организации: выборность представительных органов, право формирования ими исполнительных органов, самостоятельность в реализации своих решений. При том, что земское самоуправление было лишь одной из форм российского местного самоуправления изучаемого периода, именно оно изначально определило все те черты, которые позже были внесены в управление городов. Но помимо множества общих черт, свойственных земскому и городскому самоуправлению, последнее характеризовалось значительными особенностями организации и деятельности органов, что было обусловлено существованием отдельных законов, регулирующих самоуправление городов. Автор сделал вывод, что городская реформа 1892 г., изменив в значительной степени избирательную систему и усилив контроль губернской администрации за деятельностью органов городского самоуправления, тем не менее не может рассматриваться как фактическая ликвидация городского самоуправления по той причине, что выборность органов, наличие определенной сферы компетенции, более или менее самостоятельные источники средств местного самоуправления и право формирования городского бюджета были в новом законе сохранены. |