|
51 разработки крестьянской реформы в губернских комитетах, появился документ, оцененный позже как наиболее полная программа преобразований местного управления . Это был отзыв на работы редакционных комиссий по крестьянской реформе председателя Тверского комитета по крестьянскому делу А.М. Унковского, где он подверг критике систему государственного управления России как "целую систему злоупотреблений, возведенную на степень государственного устройства". Свою программу Унковский выразил в словах: "...все дело в гласности, в учреждении независимого суда, в ответственности должностных лиц перед судом, в строгом разделении властей и в самоуправлении общества в хозяйственном отношении" . Это мнение не было одиноким в среде дворянских представителей, привлеченных правительством к разработке проекта крестьянской реформы. Суть подобных взглядов сводилась к необходимости создания такой системы местного управления, где выборные органы будут поставлены в действительно независимое и самостоятельное положение в круге предоставленных им задач. Пунктом 16 Высочайшего повеления от 25 марта 1859 г. постановлялось, что необходимо предоставить хозяйственнораспорядительному управлению в уезде большее единство, большую самостоятельность и большее доверие, а также определить степень участия каждого сословия в хозяйственном управлении . Таким образом, принцип 1Кизеветтер А.А, Местное самоуправление в России. IX XIX столетий. Исторический очерк. Пг.: Задруга. 1917. С.62. 2 Цит. по кн.: Кизеветтер А.А. Указ. соч. С. 105. ^ _ Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб., 1913. С. 71. 4 Материалы по земскому общественному устройству. (Положение о земских учреждениях). Т.1. СПб., 1885. С.2. |
§ 3. Развитие концепций самоуправления в ходе подготовки реформ местной власти. Изучение хода законопроектных работ по вопросам местного самоуправления должно дать самое полное представление о том, почему земским и городским учреждениям России был придан вначале характер хозяйственных союзов, не обладающих необходимой самостоятельной властью для выполнения функций, возлагаемых на местное самоуправление, а затем органы местного самоуправления и в ходе последующих реформ не получили надлежащей самостоятельности в решении вопросов местного значения, несмотря на достаточное теоретическое обоснование необходимости этого в российской юридической науке. При всем уважении к научным теориям государственного характера самоуправления, рассмотренным нами выше, приходится признать, что российские законы прошлого века не основывались на них. Иначе весьма трудно будет объяснить тот факт, что первый закон, регулирующий местное самоуправление (Земское Положение 1864 г.), основывался на непризнании за местным самоуправлением значения государственной власти и, в связи с этим, непридании ему соответствующих властных функций и должной самостоятельности, то есть на началах, во многом уже отвергнутых в то время наукой права. Чтобы понять причину этого, надо выяснить вопросы о том, чем было вызвано решение создать в России местное самоуправление, и как складывались основные принципы правительственной политики в этом вопросе. Идея необходимости преобразования местного управления на новой основе возникла еще в ходе подготовки положений об освобождении крестьян от крепостной зависимости. В середине 1859 г., в период разработки крестьянской реформы в губернских комитетах, появился документ, оцененный позже как наиболее полная программа преобразований местного управления . Это был отзыв на работы редакционных комиссий по крестьянской реформе председателя Тверского комитета по крестьянскому делу А.М.Унковского, где он подверг критике систему государственного управления России как “целую систему злоупотреблений, возведенную на степень государственного устройства”. Свою программу Унковский выразил в словах : “…все дело в гласности, в учреждении независимого суда, в ответственности должностных лиц перед судом, в строгом разделении властей и в самоуправлении общества в хозяйственном отношении” . Это мнение не было одиноким в среде дворянских представителей, привлеченных правительством к разработке проекта крестьянской реформы. Суть подобных взглядов сводилась к необходимости создания такой системы местного управления, где выборные органы будут поставлены в действительно независимое и самостоятельное положение в круге предоставленных им задач . Пунктом 16 Высочайшего повеления от 25 марта 1859 г. постановлялось, что необходимо предоставить хозяйственнораспорядительному управлению в уезде большее единство, большую самостоятельность и большее доверие, а также определить степень участия каждого сословия в хозяйственном управлении . Таким образом, принцип исключительно хозяйственной роли будущих земских учреждений был предопределен. Из него исходили все дальнейшие законопроектные работы. Но не только им руководствовались законодатели при разработке закона о самоуправлении. Другими принципами, как мы видели выше, должны были стать единство, самостоятельность и доверие. Задача перенести эти принципы в законопроект легла на созданную Высочайшим повелением 23 октября 1859 г. при Министерстве внутренних дел Комиссию о губернских и уездных земских учреждениях, в состав которой вошли крупные царские чиновники во главе с статс-секретарем М.Н.Милютиным. На рассмотрение Комиссии были представлены “Соображения об устройстве земскохозяйственного управления”, составленные одним из членов Комиссии Я.А.Соловьевым . Следует подчеркнуть, что “Соображения” базировались на довольно передовом для того времени подходе: “Земским учреждениям должна быть предоставлена действительная и самостоятельная власть в заведовании делами местного интереса, местного хозяйства губерний и уездов. Доколе действия земских учреждений касаются только местного хозяйственного интереса, нет надобности в участии правительственной власти, в прямом ее вмешательстве и влиянии на ход дел” . |