|
52 исключительно хозяйственной роли будущих земских учреждений был предопределен. Из него исходили все дальнейшие законопроектные работы. Но не только им руководствовались законодатели при разработке закона о самоуправлении. Другими принципами, как мы видели выше, должны были стать единство, самостоятельность и доверие. Задача перенести эти принципы в законопроект легла на созданную Высочайшим повелением 23 октября 1859 г. при Министерстве внутренних дел Комиссию о губернских и уездных земских учреждениях, в состав которой вошли крупные царские чиновники во главе со статс-секретарем М.Н. Милютиным. На рассмотрение Комиссии были представлены "Соображения об устройстве земско-хозяйственного управления", составленные одним из членов Комиссии Я.А. Соловьевым . Следует подчеркнуть, что "Соображения" базировались на довольно передовом для того времени подходе: "Земским учреждениям должна быть предоставлена действительная и самостоятельная власть в заведовании делами местного интереса, местного хозяйства губерний и уездов. Доколе действия земских учреждений касаются только местного хозяйственного интереса, нет надобности в участии правительственной власти, в прямом ее вмешательстве и влиянии на ход дел" . Хотя речь и шла о делах местного хозяйства, надо отметить, что нигде в этом документе нет упоминания о существовании собственных хозяйственных нужд местного общества, отличных от нужд государства. Более того, в нем есть указание на опасность такого противопоставления: "Участие двух различных по началу своему властей в управлении местными 1 Соображения об устройстве земско-хозяйственного управления // Материалы, относящиеся до нового общественного устройства в городах империи. T.I. СПб.: Изд-во Хозяйственного департамента МВД, 1877-1879. С. 129-175. 2Там же. С. 144. |
§ 3. Развитие концепций самоуправления в ходе подготовки реформ местной власти. Изучение хода законопроектных работ по вопросам местного самоуправления должно дать самое полное представление о том, почему земским и городским учреждениям России был придан вначале характер хозяйственных союзов, не обладающих необходимой самостоятельной властью для выполнения функций, возлагаемых на местное самоуправление, а затем органы местного самоуправления и в ходе последующих реформ не получили надлежащей самостоятельности в решении вопросов местного значения, несмотря на достаточное теоретическое обоснование необходимости этого в российской юридической науке. При всем уважении к научным теориям государственного характера самоуправления, рассмотренным нами выше, приходится признать, что российские законы прошлого века не основывались на них. Иначе весьма трудно будет объяснить тот факт, что первый закон, регулирующий местное самоуправление (Земское Положение 1864 г.), основывался на непризнании за местным самоуправлением значения государственной власти и, в связи с этим, непридании ему соответствующих властных функций и должной самостоятельности, то есть на началах, во многом уже отвергнутых в то время наукой права. Чтобы понять причину этого, надо выяснить вопросы о том, чем было вызвано решение создать в России местное самоуправление, и как складывались основные принципы правительственной политики в этом вопросе. Идея необходимости преобразования местного управления на новой основе возникла еще в ходе подготовки положений об освобождении крестьян от крепостной зависимости. В середине 1859 г., в период разработки крестьянской реформы в губернских комитетах, появился документ, оцененный позже как наиболее полная программа преобразований местного управления . Это был отзыв на работы редакционных комиссий по крестьянской реформе председателя Тверского комитета по крестьянскому делу А.М.Унковского, где он подверг критике систему государственного управления России как “целую систему злоупотреблений, возведенную на степень государственного устройства”. Свою программу Унковский выразил в словах : “…все дело в гласности, в учреждении независимого суда, в ответственности должностных лиц перед судом, в строгом разделении властей и в самоуправлении общества в хозяйственном отношении” . Это мнение не было одиноким в среде дворянских представителей, привлеченных правительством к разработке проекта крестьянской реформы. Суть подобных взглядов сводилась к необходимости создания такой системы местного управления, где выборные органы будут поставлены в действительно независимое и самостоятельное положение в круге предоставленных им задач . Пунктом 16 Высочайшего повеления от 25 марта 1859 г. постановлялось, что необходимо предоставить хозяйственнораспорядительному управлению в уезде большее единство, большую самостоятельность и большее доверие, а также определить степень участия каждого сословия в хозяйственном управлении . Таким образом, принцип исключительно хозяйственной роли будущих земских учреждений был предопределен. Из него исходили все дальнейшие законопроектные работы. Но не только им руководствовались законодатели при разработке закона о самоуправлении. Другими принципами, как мы видели выше, должны были стать единство, самостоятельность и доверие. Задача перенести эти принципы в законопроект легла на созданную Высочайшим повелением 23 октября 1859 г. при Министерстве внутренних дел Комиссию о губернских и уездных земских учреждениях, в состав которой вошли крупные царские чиновники во главе с статс-секретарем М.Н.Милютиным. На рассмотрение Комиссии были представлены “Соображения об устройстве земскохозяйственного управления”, составленные одним из членов Комиссии Я.А.Соловьевым . Следует подчеркнуть, что “Соображения” базировались на довольно передовом для того времени подходе: “Земским учреждениям должна быть предоставлена действительная и самостоятельная власть в заведовании делами местного интереса, местного хозяйства губерний и уездов. Доколе действия земских учреждений касаются только местного хозяйственного интереса, нет надобности в участии правительственной власти, в прямом ее вмешательстве и влиянии на ход дел” . Хотя речь и шла о делах местного хозяйства, надо отметить, что нигде в этом документе нет упоминания о существовании собственных хозяйственных нужд местного общества, отличных от нужд государства. Более того, в нем есть указание на опасность такого противопоставления: “Участие двух различных по началу своему властей в управлении местными делами, не принося пользы, приводит или к совершенному почти уничтожению законного влияния одной из этих властей на ход дел, или к пререканиям и взаимному противодействию органов той и другой власти.., или, наконец, к обоюдному уклонению обеих властей от исполнения обязанностей, к их одинаковому бездействию и апатии” . На основании вышесказанного Комиссия предлагала установить самостоятельность и независимость земских учреждений, предоставив им всю полноту власти. При этом земские учреждения должны были нести ответственность за незаконные действия лишь перед судом. На наш взгляд, эта программа в конечном итоге отражала сформулированную еще в 30-х годах XIX в. А. Токвилем и воспринятую российскими либеральными кругами идею, что административная децентрализация в государстве является наилучшей формой обеспечения политических свобод и вернейшей гарантией против политической нестабильности. В противоположность ей, политическая децентрализация воспринималась как крайне опасная тенденция, угрожающая целостности государства. “Правильное развитие свободы, указывал Б.Н.Чичерин, обеспечивается только сильным развитием власти” . Поэтому, допуская рассредоточение государственной власти из центра на места, российские либералы не принимали мысли о существовании какой-то особой власти местного самоуправления, отличной от власти государственной. Будущие земские учреждения, таким образом, могли существовать вне государственного управления только на условии отсутствия у них властных полномочий. Комиссия о губернских и уездных земских учреждениях должна была решить вопрос о компетенции органов земского самоуправления. Члены комиссии пытались воспользоваться понятием “местного интереса” для разделения всех дел управления на дела земские и дела правительственные . Заметим, что понятие правительственных дел использовалось исключительно для определения сферы полномочий центральной власти. Практические соображения заставили членов комиссии при определении предметов ведения местного самоуправления отрешиться от абстрактных поисков критериев деления этих дел на специфические общественные, местные, и государственные. Понятию местного общественного интереса была предпочтена формулировка, которая проводила раздел между земскими и правительственными делами там, где такое деление возможно, и которой на земские учреждения возлагались известные обязанности перед государством . Еще одним важным вопросом, который должна была решить Комиссия о губернских и уездных учреждениях, была проблема отношения земских учреждений к правительству и частным лицам. Признавая за земскими учреждениями характер “местный и общественный”, разработчики проекта не сочли возможным поставить их в ряд “правительственных губернских и уездных инстанций”. Этот, с одной стороны, позитивный подход, освобождавший земские учреждения от давления коронной администрации, одновременно являлся и негативным в плане лишения органов местного самоуправления самостоятельной исполнительной власти. Из такого подхода вытекала идея, что “подчиняясь общим законам на том же основании, как отдельные общества и частные лица, земские учреждения… имеют право на содействие и исполнение законных своих требований правительственными лицами и учреждениями” . Эта идея стала основанием для оригинального правового положения органов земского и городского самоуправления, когда они оказались наделенными довольно значительной распорядительной властью в сфере местного хозяйства, но были лишены права осуществлять самостоятельно свои постановления. В целом “Соображения о земско-хозяйственном устройстве” являются тем документом, который показывает нам взгляды определенной части российского дворянства на самоуправление, как на необходимое для послереформенной России явление. Дальнейшую разработку проекта реформы возглавил П.А.Валуев, занимавший пост министра внутренних дел России с 1861 по 1868 гг. Валуев не был сторонником противопоставления местных общественных интересов интересам государственным. Он вообще считал необходимой децентрализацию лишь в очень ограниченных пределах. Признание необходимости децентрализации было вызвано неудовлетворительным положением российского местного управления в середине XIX в.: Градовский А.Д. Системы местного управления на Западе Европы и в России //Сборник государственных знаний. Т. V. Спб., 1878. С. 97. Градовский А.Д. Указ. соч. С. 26-29. Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление //Русский вестник. 1874. № 4. С. 29. Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. Спб., 1882. С. 543. Безобразов В.П. Указ. соч. С. 545. См.: Мордовцев Д.Л. Десятилетие русского земства. Спб., 1877. См.: Мордовцёв Д.Л. Указ. соч. С. 19. Цит. по.: Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. Спб., 1913. С. 91. Градовский А.Д. Указ. соч. С. 30. Нольде Б.Э. Указ. соч. С. 266. См.: Лазаревский Н.И. Земское избирательное право //Юбилейный земский сборник. 1864-1914. Спб., 1914. С. 58. См.: Лазаревский Н.И. Указ. соч. С. 52. См. в частности: Градовский А.Д. Указ. соч.; Коркунов Н.М. Указ. соч. См.: Градовский А.Д. Указ. соч. С. 30. Там же. См.: Свешников М.И. Указ. соч. С. 209. Нольде Б.Э. Очерки русского государственного права. Спб., 1911. С. 262. См.: Лазаревский Н.И. Самоуправление. С. 16. См.: Харлоф Э. Местные органы власти в Европе. М., 1992. См.: Матвеев В.Ф. Теории самоуправления в современной науке //Вестник права. 1905. Кн. 1. С. 179. См.: Елистратов А.И. Должностное лицо и гражданин //Вопросы административного права. М., 1906. С. 79. > См.: Лазаревский А.И. Самоуправление. С. 24. См.: Корку нов Н.М. Указ. соч. С. 499. См.: Лазаревский А.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 2. Административное право. Ч. 1. Органы управления. Спб., 1910. С. 49. См.: Свешников М.И. Указ. соч. Ч. 1. С. 209. См.: Елистратов А.И. Указ. соч. С. 87. См.: Лебедев В.А. Земские повинности и местные налоги //Сборник государственных знаний /Под ред. В.П.Безобразова. Т. II. Спб., 1875. С. 131. См.: Градовский А.Д. Указ. соч. С. 31. См.: Нольде Б.Э. Указ. соч. С. 261. См.: Стронгина М. Местное самоуправление и развитие территорий //Вопросы экономики. 1994. № 5. С. 137. Мальцев Г.В. О соотношении систем государственного управления и местного самоуправления //Государственное управление: проблемы теории, истории, практики, преподавания. Ростов-наДону, 1993. С. 20. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Часть 1. М., 1994. С. 13. См.: Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России. IX XIX ст. Исторический очерк. Пг., 1917. Цит. по. кн.: Кизеветтер А.А. С. 105. См.: Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. Спб., 1913. С. 71. Материалы по земскому общественному устройству. (Положение о земских учреждениях). Т. I. Спб., 1885. С. 2. Соображения об устройстве земскохозяйственного управления //Материалы… Т. I. С. 129-175. Соображения об устройстве земско-хозяйственного управления. С. 144. Соображения… С. 146. Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1866. С. 388. Соображения… С. 144145. Там же. С. 134. Соображения… С. 146. См.: Шумилов М.М. Местное управление и центральная власть в России в 50-х начале 80-х гг. XIX в. М., 1991. С. 60-65. См.: Материалы… Т. I. С. 133. Материалы по земскому общественному устройству. Спб., 1886. Т. II. С. 356. Цит по.: Гармиза В.В. Подготовка земской реформы 1864 г. М, 1957. С. 145. См.: Кизеветтер А.А. Указ. соч. С. 121. Цит. по. кн.: Джаншиев Г.А. Эпоха великих реформ. М., 1898. С. 347. Очерк Положения о губернских и уездных земских учреждениях //Материалы… Т. I. С. 200. Отношение Главноуправляющего II Отделением Собственной Е. И. В. Канцелярии. //Материалы… Т. II. С. 434-435. Там же. С. 454. Там же. Отношение Главноуправляющего… С. 439. Там же. С. 446. Там же. С. 451. Там же. С. 29. См.: Материалы, относящиеся до нового общественного устройства в городах империи. Т. И. Спб., 1878. С. 320-325. См.: Зайончковский П.А. Кризис самодержавия на рубеже 18701880 годов. М., 1964. С. 490. Цит. по кн.: Захарова Л.Г. Земская контрреформа 1890 г. М., 1968. С. 97. Гронский П.П. Земское представительство //Вестник права. 1905 Кн. 2. С. 1 51. Цит. по кн.: Захарова Л.Г. Указ. соч. С. 99. Из доклада графа П.А.Толстого Александру III в декабре 1886 г. //Цит. по кн.: Захарова Л.Г. Указ. соч. С. 106. Витте С.Ю. Самодержавие и земство. Спб., 1908. С. 142. цит. по кн.: Захарова Л.Г. Указ. соч. С. 131. Там же. С. 136. Там же. С. 137. См.: Корку нов Н.М. Указ. соч. Т. II. С. 536. См.: Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет. Т. III. Спб., 1910. С. 368. См.: Гронский П.П. Земское представительство //Вестник права. 1905. Кн. 3. С. 71-96. Там же. С. 86. Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. //Законоположения о земских учреждениях. Т. 1. б.м., б.г. С. 323. См.: Кизеветтер А.А. Указ. соч. С. 109. См.: Расписание количества земли, дающего право на избрание гласных в уездные земские собрания //Законоположения о земских учреждениях. С. 24-29. См.: Пирумова Н.М. Земское либеральное движение. Социальные корни и эволюция до начала XX в. М., 1977. С. 126. См.: Захарова Л.Г. Указ. соч. С. 14. первое трехлетие с открытия земских учреждений //Законоположения о земских учреждениях. Т. 1. С. 29-45. См.: Ведомость о числе гласных, избираемых в земские собрания на См.: Обзор деятельности Калужского земства за первое двадцатипятилетие. Вып. 1. Губернские земские учреждения в период деятельности губернской земской управы первого состава. 1865-1869. Калуга, 1891. С. И, 12. Обзор Калужской губернии за 1888 г. (Приложение ко всеподданнейшему отчету Калужского губернатора). б.м., б.г. С. 15. Государственный архив Тульской области (далее ГАТО), ф. 73, on. 1, д. 514. Полное собрание законов (3-е собрание). Т. XLI. N 6297. Расписание числа гласных губернских и уездных земских собраний //Мыш М.И. Положение о земских учреждениях 12 июня 1890 г. с относящимися к нему узаконениями, судебными и правительственными разъяснениями. Изд. 5-е. Т. 1. Спб., 1910. С. 279-285. Гронский П.П. Земское представительство //Вестник права. 1905. |