|
55 Эта идея стала основанием для оригинального правового положения органов земского и городского самоуправления, когда они оказались наделенными довольно значительной распорядительной властью в сфере местного хозяйства, но были лишены права осуществлять самостоятельно свои постановления. В целом "Соображения о земско-хозяйственном устройстве" являются тем документом, который показывает нам взгляды определенной части российского дворянства на самоуправление, как на необходимое для послереформенной России явление. Дальнейшую разработку проекта реформы возглавил П.А. Валуев, занимавший пост министра внутренних дел России с 1861 по 1868 гг. Валуев не был сторонником противопоставления местных общественных интересов интересам государственным. Он вообще считал необходимой децентрализацию лишь в очень ограниченных пределах. Признание необходимости децентрализации было вызвано неудовлетворительным положением российского местного управления в середине XIX в.: слишком медленным решением дел и огромными расходами, связанными с 1многочисленным составом административных инстанции. Но при разработке проекта реформы в центре внимания его составителей была прежде всего политическая ситуация в стране. Политическая активность общества была высока и, по мысли правительства, нуждалась в том, чтобы направить ее на решение практических задач в сфере местного управления, занять оппозиционно настроенное дворянство местными хозяйственными делами, не допуская его к политической жизни. Поэтому и вставала проблема поделить все дела местной власти не на земские и правительственные, а на земские и государственные. 1 Шумилов M.M. Местное управление и центральная власть в России в 50-х —начале 80-х гг. XIX в. М., 1991. С.60-65. |
Хотя речь и шла о делах местного хозяйства, надо отметить, что нигде в этом документе нет упоминания о существовании собственных хозяйственных нужд местного общества, отличных от нужд государства. Более того, в нем есть указание на опасность такого противопоставления: “Участие двух различных по началу своему властей в управлении местными делами, не принося пользы, приводит или к совершенному почти уничтожению законного влияния одной из этих властей на ход дел, или к пререканиям и взаимному противодействию органов той и другой власти.., или, наконец, к обоюдному уклонению обеих властей от исполнения обязанностей, к их одинаковому бездействию и апатии” . На основании вышесказанного Комиссия предлагала установить самостоятельность и независимость земских учреждений, предоставив им всю полноту власти. При этом земские учреждения должны были нести ответственность за незаконные действия лишь перед судом. На наш взгляд, эта программа в конечном итоге отражала сформулированную еще в 30-х годах XIX в. А. Токвилем и воспринятую российскими либеральными кругами идею, что административная децентрализация в государстве является наилучшей формой обеспечения политических свобод и вернейшей гарантией против политической нестабильности. В противоположность ей, политическая децентрализация воспринималась как крайне опасная тенденция, угрожающая целостности государства. “Правильное развитие свободы, указывал Б.Н.Чичерин, обеспечивается только сильным развитием власти” . Поэтому, допуская рассредоточение государственной власти из центра на места, российские либералы не принимали мысли о существовании какой-то особой власти местного самоуправления, отличной от власти государственной. Будущие земские учреждения, таким образом, могли существовать вне государственного управления только на условии отсутствия у них властных полномочий. Комиссия о губернских и уездных земских учреждениях должна была решить вопрос о компетенции органов земского самоуправления. Члены комиссии пытались воспользоваться понятием “местного интереса” для разделения всех дел управления на дела земские и дела правительственные . Заметим, что понятие правительственных дел использовалось исключительно для определения сферы полномочий центральной власти. Практические соображения заставили членов комиссии при определении предметов ведения местного самоуправления отрешиться от абстрактных поисков критериев деления этих дел на специфические общественные, местные, и государственные. Понятию местного общественного интереса была предпочтена формулировка, которая проводила раздел между земскими и правительственными делами там, где такое деление возможно, и которой на земские учреждения возлагались известные обязанности перед государством . Еще одним важным вопросом, который должна была решить Комиссия о губернских и уездных учреждениях, была проблема отношения земских учреждений к правительству и частным лицам. Признавая за земскими учреждениями характер “местный и общественный”, разработчики проекта не сочли возможным поставить их в ряд “правительственных губернских и уездных инстанций”. Этот, с одной стороны, позитивный подход, освобождавший земские учреждения от давления коронной администрации, одновременно являлся и негативным в плане лишения органов местного самоуправления самостоятельной исполнительной власти. Из такого подхода вытекала идея, что “подчиняясь общим законам на том же основании, как отдельные общества и частные лица, земские учреждения… имеют право на содействие и исполнение законных своих требований правительственными лицами и учреждениями” . Эта идея стала основанием для оригинального правового положения органов земского и городского самоуправления, когда они оказались наделенными довольно значительной распорядительной властью в сфере местного хозяйства, но были лишены права осуществлять самостоятельно свои постановления. В целом “Соображения о земско-хозяйственном устройстве” являются тем документом, который показывает нам взгляды определенной части российского дворянства на самоуправление, как на необходимое для послереформенной России явление. Дальнейшую разработку проекта реформы возглавил П.А.Валуев, занимавший пост министра внутренних дел России с 1861 по 1868 гг. Валуев не был сторонником противопоставления местных общественных интересов интересам государственным. Он вообще считал необходимой децентрализацию лишь в очень ограниченных пределах. Признание необходимости децентрализации было вызвано неудовлетворительным положением российского местного управления в середине XIX в.: слишком медленным решением дел и огромными расходами, связанными с многочисленным составом административных инстанций . Но при разработке проекта реформы в центре внимания его составителей была прежде всего политическая ситуация в стране. Политическая активность общества была высока и, по мысли правительства, нуждалась в том, чтобы направить ее на решение практических задач в сфере местного управления, занять оппозиционно настроенное дворянство местными хозяйственными делами, не допуская его к политической жизни. Поэтому и вставала проблема поделить все дела местной власти не на земские и правительственные, а на земские и государственные. Однако было очень затруднительно найти основания для такого разграничения. Одним из оснований стало понятие “местных” и “общегосударственных” интересов . В то же время комиссия под руководством П.А.Валуева в последней редакции объяснительной записки к проекту земского положения указала, что земские учреждения “есть только особый орган одной и той же государственной власти” , но на деле это уже ничего не значило. В дильнейших вариантах проекта земства рассматривались только как органы хозяйственно-распорядительного управления, подобные любому другому частному обществу или союзу. Таким образом, состоялось “отделение земств от государства”, что в конечном итоге определило их безвластие в период действия первого Земского Положения. 15 марта 1862 г. в Совет Министров был представлен на “Высочайшее воззрение” результат работы комиссии П.А.Валуева, получивший название “Очерк Положения о губернских и уездных земских учреждениях”, который затем был рассмотрен и исправлен в Особом совещательном собрании Совета Министров. Чтобы проследить процесс изменения взглядов на местное самоуправление вдохновителей реформ местной власти, следует решить вопрос о том, расходился ли вышеназванный “Очерк” с первоначальными “Соображениями” Комиссии. В этом плане важна записка ее бывшего председателя Н.М.Милютина, поданная им весной 1862 г. в Особое совещательное собрание. Доказывая необходимость введения земских учреждений, Милютин писал, что “нетрудно будет оградить самым тщательным образом права и преимущества центральной власти, ибо земское управление, как чисто местное, очевидно не может и не должно касаться государственных дел: ни интересов государственной казны, ни суда, ни, наконец, полиции исполнительной, сего главного органа центральных учреждений. Вне этих отраслей собственно правительственной деятельности остается обширный круг местных интересов, большей частью мелочных, обыденных и для высшего начальства не важных, но составляющих насущную потребность местного населения” . На наш взгляд, нет оснований из этого документа выводить приверженность Милютина к общественной теории самоуправления, доказывавшей необходимость полной независимости последнего. Тон записки таков, будто ее автор говорит не об установлении некоторого контроля общества за местным управлением и не об ограничении всемогущей бюрократии, а о защите ее от чрезвычайных притязаний местного самоуправления. Кроме того, сам термин “местное самоуправление” начисто пропадает из дальнейших вариантов проекта, по-видимому, из-за его недостаточной определенности и опасений правительства перед излишне либеральными первоначальными “Соображениями” Комиссии, где этот термин еще употреблялся. Стремление полнее изолировать земские учреждения в системе власти диктовалось столько же опасениями со стороны реакционной части правительственных чиновников перед возможным вторжением земства в круг государственных дел, сколько и желанием либерально настроенных деятелей полнее обеспечить самостоятельность и независимость земских учреждений. Создание земских учреждений, внедрение их в русскую жизнь должно было, по мысли либералов, явиться первым шагом к далекому идеалу правового государства. Такое отношение к местному самоуправлению питало в дальнейшем идеологию земского либерализма. На деле изоляция земства в системе государственного управления лишь облегчила реакционно настроенным силам ограничение компетенции земских учреждений возможно более узкими пределами. Как неоднократно отмечалось в литературе , это противопоставление каких-то особых земских дел делам государственным внесло вообще немало осложняющей путаницы в судьбы земства и не раз отражалось неблагоприятно на земских интересах. После рассмотрения проекта земской реформы в Совете Министров, 2 июля 1862 г. он получил Высочайшее одобрение и осенью того же года был опубликован в журнале “Северная почта”. Этот проект наводит на мысль, что составители его воспользовались идеей отделения земства от государства, чтобы доказать политическую возможность введения учреждений местного самоуправления в государственный строй России. |