|
58 настроенным силам ограничение компетенции земских учреждений возможно более узкими пределами. Как отмечалось в литературе,1 это противопоставление каких-то особых земских дел делам государственным внесло вообще немало осложняющей путаницы в судьбы земства и не раз отражалось неблагоприятно на земских интересах. После рассмотрения и исправления «Очерка Положения о губернских и уездных земских учреждениях» в Совете Министров, 2 июля 1862 г. он получил Высочайшее одобрение и осенью того же года был опубликован в журнале "Северная почта". Этот проект наводит на мысль, что составители его воспользовались идеей отделения земства от государства, чтобы доказать политическую возможность введения учреждений местного самоуправления в государственный строй России. Дело в том, что начала общественного самоуправления были в корне противоположны дореформенной административной практике. Именно поэтому на одном из заседаний Государственного Совета министр внутренних дел П.А. Валуев говорил: "Предоставление земским учреждениям участия в делах общегосударственного интереса значило бы раздроблять единую государственную правительственную власть между 40 или 50 отдельными единицами и подвергать общественный порядок и весь государственный строй опасностям" . Таким образом, исключение земских учреждений из системы органов государственной власти явилось как бы тем единственно возможным в тот период российской истории выходом, с помощью которого можно было 1Кизеветтер А.А. Указ. соч. С. 121. Джаншиев Г.А. Эпоха великих реформ. М., 1898. С.347. |
слишком медленным решением дел и огромными расходами, связанными с многочисленным составом административных инстанций . Но при разработке проекта реформы в центре внимания его составителей была прежде всего политическая ситуация в стране. Политическая активность общества была высока и, по мысли правительства, нуждалась в том, чтобы направить ее на решение практических задач в сфере местного управления, занять оппозиционно настроенное дворянство местными хозяйственными делами, не допуская его к политической жизни. Поэтому и вставала проблема поделить все дела местной власти не на земские и правительственные, а на земские и государственные. Однако было очень затруднительно найти основания для такого разграничения. Одним из оснований стало понятие “местных” и “общегосударственных” интересов . В то же время комиссия под руководством П.А.Валуева в последней редакции объяснительной записки к проекту земского положения указала, что земские учреждения “есть только особый орган одной и той же государственной власти” , но на деле это уже ничего не значило. В дильнейших вариантах проекта земства рассматривались только как органы хозяйственно-распорядительного управления, подобные любому другому частному обществу или союзу. Таким образом, состоялось “отделение земств от государства”, что в конечном итоге определило их безвластие в период действия первого Земского Положения. 15 марта 1862 г. в Совет Министров был представлен на “Высочайшее воззрение” результат работы комиссии П.А.Валуева, получивший название “Очерк Положения о губернских и уездных земских учреждениях”, который затем был рассмотрен и исправлен в Особом совещательном собрании Совета Министров. Чтобы проследить процесс изменения взглядов на местное самоуправление вдохновителей реформ местной власти, следует решить вопрос о том, расходился ли вышеназванный “Очерк” с первоначальными “Соображениями” Комиссии. В этом плане важна записка ее бывшего председателя Н.М.Милютина, поданная им весной 1862 г. в Особое совещательное собрание. Доказывая необходимость введения земских учреждений, Милютин писал, что “нетрудно будет оградить самым тщательным образом права и преимущества центральной власти, ибо земское управление, как чисто местное, очевидно не может и не должно касаться государственных дел: ни интересов государственной казны, ни суда, ни, наконец, полиции исполнительной, сего главного органа центральных учреждений. Вне этих отраслей собственно правительственной деятельности остается обширный круг местных интересов, большей частью мелочных, обыденных и для высшего начальства не важных, но составляющих насущную потребность местного населения” . На наш взгляд, нет оснований из этого документа выводить приверженность Милютина к общественной теории самоуправления, доказывавшей необходимость полной независимости последнего. Тон записки таков, будто ее автор говорит не об установлении некоторого контроля общества за местным управлением и не об ограничении всемогущей бюрократии, а о защите ее от чрезвычайных притязаний местного самоуправления. Кроме того, сам термин “местное самоуправление” начисто пропадает из дальнейших вариантов проекта, по-видимому, из-за его недостаточной определенности и опасений правительства перед излишне либеральными первоначальными “Соображениями” Комиссии, где этот термин еще употреблялся. Стремление полнее изолировать земские учреждения в системе власти диктовалось столько же опасениями со стороны реакционной части правительственных чиновников перед возможным вторжением земства в круг государственных дел, сколько и желанием либерально настроенных деятелей полнее обеспечить самостоятельность и независимость земских учреждений. Создание земских учреждений, внедрение их в русскую жизнь должно было, по мысли либералов, явиться первым шагом к далекому идеалу правового государства. Такое отношение к местному самоуправлению питало в дальнейшем идеологию земского либерализма. На деле изоляция земства в системе государственного управления лишь облегчила реакционно настроенным силам ограничение компетенции земских учреждений возможно более узкими пределами. Как неоднократно отмечалось в литературе , это противопоставление каких-то особых земских дел делам государственным внесло вообще немало осложняющей путаницы в судьбы земства и не раз отражалось неблагоприятно на земских интересах. После рассмотрения проекта земской реформы в Совете Министров, 2 июля 1862 г. он получил Высочайшее одобрение и осенью того же года был опубликован в журнале “Северная почта”. Этот проект наводит на мысль, что составители его воспользовались идеей отделения земства от государства, чтобы доказать политическую возможность введения учреждений местного самоуправления в государственный строй России. Дело в том, что начала общественного самоуправления были в корне противоположны дореформенной административной практике. Именно поэтому на одном из заседаний Государственного Совета министр внутренних дел П.А.Валуев говорил: “Предоставление земским учреждениям участия в делах общегосударственного интереса значило бы раздроблять единую государственную правительственную власть между 40 или 50 отдельными единицами и подвергать общественный порядок и весь государственный строй опасностям” . Таким образом, исключение земских учреждений из системы органов государственной власти явилось как бы тем единственно возможным в тот период российской истории выходом, с помощью которого можно было ввести новые общественные учреждения в условия самодержавного государства. Не сумев определить само понятие земской компетенции и ограничив круг деятельности земских учреждений исключительно местными хозяйственными делами, составители проекта Земского Положения постарались урезать их самостоятельность даже в очерченном круге. Ст. 49 “Очерка” устанавливала, что “начальник губернии имеет право приостанавливать всякое постановление земских собраний или комитетов, если признает эти постановления противными законам или общим пользам государства” . Альтернативное мнение по проекту проявилось на последнем этапе подготовки закона о земских учреждениях, когда законопроект проходил обсуждение во II Отделении собственной его величества Канцелярии и в Государственном Совете. В обширном отзыве на проект земской реформы Главноуправляющий II Отделением Канцелярии барон М.А.Корф сделал попытку соотнести необходимость предоставления действительной самостоятельности органам местного самоуправления с потребностями изменения местного управления. “Сущность земской реформы, писал М.А.Корф, в изменении самых коренных условий нашей системы местного управления, в разрушении ее старых основ и построении ее на начале… совершенно ей до сих пор чуждом децентрализации и самоуправления” . Корф указывал на невозможность с достаточной точностью обозначить в законе границу между интересами местными и общими, а следовательно, между компетенцией местных и центральных органов . А потому предлагал решать эти вопросы в ходе практической деятельности местных учреждений “посредством ряда решений по возбужденным частным вопросам”. Решения эти должно будет принимать высшее судебное учреждение России Правительствующий Сенат . На наш взгляд, предложение Корфа с помощью прецедентных индивидуальных актов решить благополучный исход реформы не могло найти поддержки в России прошлого века по причине того, что при отсутствии четкого понятия о месте местного самоуправления в системе власти невозможно было обеспечить “благоразумие и степень нравственного авторитета” судебных решений по вопросам его компетенции. Значительным шагом вперед была мысль Корфа о том, что лучший способ внушить земским учреждениям “надлежащую заботливость” о местных делах это оказать им полное доверие, “отдать дело на совершенную их ответственность”. “Не думаю, писал он, чтобы допущение опеки и контроля Министерства внутренних дел было бы согласно с характером того самостоятельного местного самоуправления, какое для нас нужно” . Барон Корф высказывал совершенно правильную мысль о необходимости предоставления земским собраниям права издавать обязательные для местных жителей постановления: “Сие право есть неотъемлемая прерогатива всякого установления, долженствующего иметь самостоятельное место в администрации” . Наконец, он указывал на необходимость гласности в деятельности земских собраний, как гарантии правильности их действий и средства контроля над ними всего земского общества . Рассмотрение отзыва М.А. Корфа важно еще и потому, что в нем был затронут вопрос о характере земских дел, указанном в проекте следующим образом: “Земским учреждениям вверяется в пределах, законом указанных, заведование делами земства, т. е. делами, относящимися к местным хозяйственным нуждам и пользам каждой губернии и уезда” . Корф предлагал изъять слово “хозяйственные” как стесняющее законодательство при дальнейшем развитии, особенно в вопросе отнесения к ведомству земских учреждений всякого рода дел, которые было бы признано правильным вверить им в будущем. Если бы удалось добиться этого исключения, очевидно, компетенция земских учреждений была бы значительно расширена. |