|
61 правильности их действии и средства контроля над ними всего земского общества . Рассмотрение отзыва М.А. Корфа важно еще и потому, что в нем был затронут вопрос о характере земских дел, указанном в проекте следующим образом: "Земским учреждениям вверяется в пределах, законом указанных, заведование делами земства, т. е. делами, относящимися к местным хозяйственным нуждам и пользам каждой губернии и уезда" . Корф предлагал изъять слово "хозяйственные" как стесняющее законодательство при дальнейшем развитии, особенно в вопросе отнесения к ведомству земских учреждений всякого рода дел, которые было бы признано правильным вверить им в будущем. Если бы удалось добиться этого исключения, очевидно, компетенция земских учреждений была бы значительно расширена. Наконец, еще одну важную, на наш взгляд, поправку барон Корф считал необходимым внести в законопроект, а именно предоставление земскому самоуправлению самостоятельной независимой от правительства исполнительной власти в круге предоставленных его ведению местных дел. Таким образом, отзыв М.А. Корфа на законопроект значительно опередил все последующие изменения в законодательстве о местном самоуправлении, оказавшиеся необходимыми в ходе накопления опыта деятельности земских учреждений. Однако на момент реформы 1864 г. идея земских учреждений, как учреждений общественно-хозяйственных, противопоставленных государственным, осталась господствующей в правительственных сферах и продолжала оставаться таковой вплоть до начала 80-х годов XIX в. 1Там же. С.451. 2Там же. С.29. |
Дело в том, что начала общественного самоуправления были в корне противоположны дореформенной административной практике. Именно поэтому на одном из заседаний Государственного Совета министр внутренних дел П.А.Валуев говорил: “Предоставление земским учреждениям участия в делах общегосударственного интереса значило бы раздроблять единую государственную правительственную власть между 40 или 50 отдельными единицами и подвергать общественный порядок и весь государственный строй опасностям” . Таким образом, исключение земских учреждений из системы органов государственной власти явилось как бы тем единственно возможным в тот период российской истории выходом, с помощью которого можно было ввести новые общественные учреждения в условия самодержавного государства. Не сумев определить само понятие земской компетенции и ограничив круг деятельности земских учреждений исключительно местными хозяйственными делами, составители проекта Земского Положения постарались урезать их самостоятельность даже в очерченном круге. Ст. 49 “Очерка” устанавливала, что “начальник губернии имеет право приостанавливать всякое постановление земских собраний или комитетов, если признает эти постановления противными законам или общим пользам государства” . Альтернативное мнение по проекту проявилось на последнем этапе подготовки закона о земских учреждениях, когда законопроект проходил обсуждение во II Отделении собственной его величества Канцелярии и в Государственном Совете. В обширном отзыве на проект земской реформы Главноуправляющий II Отделением Канцелярии барон М.А.Корф сделал попытку соотнести необходимость предоставления действительной самостоятельности органам местного самоуправления с потребностями изменения местного управления. “Сущность земской реформы, писал М.А.Корф, в изменении самых коренных условий нашей системы местного управления, в разрушении ее старых основ и построении ее на начале… совершенно ей до сих пор чуждом децентрализации и самоуправления” . Корф указывал на невозможность с достаточной точностью обозначить в законе границу между интересами местными и общими, а следовательно, между компетенцией местных и центральных органов . А потому предлагал решать эти вопросы в ходе практической деятельности местных учреждений “посредством ряда решений по возбужденным частным вопросам”. Решения эти должно будет принимать высшее судебное учреждение России Правительствующий Сенат . На наш взгляд, предложение Корфа с помощью прецедентных индивидуальных актов решить благополучный исход реформы не могло найти поддержки в России прошлого века по причине того, что при отсутствии четкого понятия о месте местного самоуправления в системе власти невозможно было обеспечить “благоразумие и степень нравственного авторитета” судебных решений по вопросам его компетенции. Значительным шагом вперед была мысль Корфа о том, что лучший способ внушить земским учреждениям “надлежащую заботливость” о местных делах это оказать им полное доверие, “отдать дело на совершенную их ответственность”. “Не думаю, писал он, чтобы допущение опеки и контроля Министерства внутренних дел было бы согласно с характером того самостоятельного местного самоуправления, какое для нас нужно” . Барон Корф высказывал совершенно правильную мысль о необходимости предоставления земским собраниям права издавать обязательные для местных жителей постановления: “Сие право есть неотъемлемая прерогатива всякого установления, долженствующего иметь самостоятельное место в администрации” . Наконец, он указывал на необходимость гласности в деятельности земских собраний, как гарантии правильности их действий и средства контроля над ними всего земского общества . Рассмотрение отзыва М.А. Корфа важно еще и потому, что в нем был затронут вопрос о характере земских дел, указанном в проекте следующим образом: “Земским учреждениям вверяется в пределах, законом указанных, заведование делами земства, т. е. делами, относящимися к местным хозяйственным нуждам и пользам каждой губернии и уезда” . Корф предлагал изъять слово “хозяйственные” как стесняющее законодательство при дальнейшем развитии, особенно в вопросе отнесения к ведомству земских учреждений всякого рода дел, которые было бы признано правильным вверить им в будущем. Если бы удалось добиться этого исключения, очевидно, компетенция земских учреждений была бы значительно расширена. Наконец, еще один важный, на наш взгляд, момент барон Корф считал необходимым внести в законопроект, а именно предоставление земскому самоуправлению самостоятельной независимой от правительства исполнительной власти в круге предоставленных его ведению местных дел. Таким образом, отзыв М.А.Корфа на законопроект значительно опередил все последующие изменения в законодательстве о местном самоуправлении, оказавшиеся необходимыми в ходе накопления опыта деятельности земских учреждений. Однако на момент реформы 1864 г. идея земских учреждений, как учреждений общественно-хозяйственных, противопоставленных государственным, осталась господствующей в правительственных сферах и продолжала оставаться таковой вплоть до начала 80-х годов XIX в. На тех же началах задумывало Министерство внутренних дел и реформу городских органов самоуправления. Однако II Отделение императорской Канцелярии, которому были представлены на заключение проекты Министерства внутренних дел, изменило положение городских учреждений. Если до прохождения проекта Городового Положения через II Отделение главное внимание в нем уделялось устройству городских избирательных собраний с целью решить проблему, какой группировкой избирателей можно оживить новое городское управление, то после этого главным вопросом проекта стал вопрос власти органов городского самоуправления. Городские учреждения получили больше прав, чем земские. Им было придано значение действительной власти в городе благодаря предоставленному городским думам праву издавать обязательные постановления по некоторым вопросам , чего не получили земские собрания . Однако общее значение городского самоуправления очерчивалось правительством вполне согласно с установившимися взглядами на земства: земства и города рассматривались как учреждения общественные, термин “местное самоуправление” заменялся в законопроектах термином “общественные учреждения”. Что же вытекало из такого отношения правительства к органам местного самоуправления? В общественном значении самоуправления правительственные чиновники видели возможность ставить органы самоуправления ниже государственных органов всех уровней, и при всяком удобном случае умалять их действительное значение. Таким образом, в отрицании государственной природы самоуправления сходились два совершенно противоположных течения политической мысли: убежденные либералы, которые отстаивали общественное значение самоуправления, чтобы окончательно избавить его от вмешательства центральной власти, и реакционно настроенные чиновники, желавшие умалить значение самоуправления и полностью поставить его под опеку центральной власти. Наиболее важные для нас рассуждения сторонников расширения прав местного самоуправления можно представить следующим образом: если земские и городские учреждения учреждения общественные, то им необходимо предоставить как можно больше свободы в решении их дел и ограничить вмешательство государства лишь надзором за законностью их действий. Если общественные учреждения не нарушают закон и не посягают на политические права правительственной власти государство не имеет права вмешиваться в их дела. Но на деле получилось так, что правительство не считало чуждым себе почти ни одного “чисто общественного” вопроса, входящего в компетенцию земского или городского самоуправления. Вышло, что взгляд на наше самоуправление прошлого века как на систему чисто общественных учреждений не принес ему ни одной из тех выгод, которые должны были быть сопряжены с таким взглядом, но зато принес все невыгоды, вытекавшие из непризнания за общественными учреждениями того значения, которое имели учреждения государственные. Так, к примеру, первоначально в проекте земского Положения не было упомянуто о правах земств в сфере народного образования. А все же внесенные Государственным Советом в законопроект дополнения ограничили роль земств в этом вопросе лишь хозяйственными функциями. Дальнейшее развитие событий привело к тому, что в середине 80-х гг. XIX в. встал вопрос о существовании земского самоуправления вообще. Значительную роль здесь сыграло изменение политической обстановки в стране после событий 1 марта 1881 г. убийства императора Александра II. Изменение политического курса правительства не могло не отразиться на законодательстве о местном самоуправлении. Но общий курс правительственной политики в этой области изменился не сразу. |