|
t Д.А. Толстой указывал в одном из своих докладов царю на то, что "в основу организации местного управления должно быть положено начало единства власти. Все местные учреждения должны быть учреждениями правительственными, находящимися в связи с центральной правительственной властью" . Таким образом, Толстой выдвинул идею бюрократизации земства и низведения его на ступень одного из многочисленных присутственных мест, подчиненных указке свыше. Для этого было необходимо, на его взгляд, призвать к участию в местном управлении элементы "наиболее благонадежные и заинтересованные в местном благоустройстве", то есть, поместных дворян. Поэтому существовавшую избирательную систему, при которой избиратели делились на курии по роду имущества, предлагалось заменить делением избирателей на 3 сословные группы: дворянскую, городскую и крестьянскую, с преимуществом первой. Возвращение к принципу сословности в конце 80-х гг. XIX в. воспринималось как проявление реакционного курса даже в среде дворянства. Например, П.П. Гронский указывал, что гласный-дворянин, заботясь об экономическом благосостоянии населения, устраивая школы и больницы, не свои нужды удовлетворяет. Он не выбран местным населением, а потому не может себя чувствовать ответственным перед ним. Он выбран сословием и должен защищать интересы сословия . По мысли же министра внутренних дел Д.А. Толстого, "улучшенные" усилением дворянского элемента земские собрания могли давать угодные правительству заключения по подлежащим их ведению делам. Эти заключения должны были приводиться в исполнение чиновниками, входящими в состав земских присутствий (не управ), только после 1Захарова Л.Г. Земская контрреформа 1890 г. М., 1968. С.97. 2 Гронский П.П. Земское представительство// Вестник права. 1905. Кн. 2. С.1-51. 72 |
В конце 1881 г. являвшийся в то время министром внутренних дел Н.П.Игнатьев обратился к Александру III с запиской “об отношении к земству”, в которой он настаивал на таком отношении правительства к земским учреждениям, которое “без крутых мер дало бы возможность удержать земства в пределах их законных прав” . 4 сентября 1881 г. была создана комиссия под руководством статс-секретаря М.С.Каханова, задача которой состояла в преобразовании всего местного управления с целью объединения всех административных учреждений и “усиления разрешающей на месте власти”. Большинство Кахановской комиссии пришло к необходимости требовать большего единства в местном управлении и более широкой компетенции органов местного самоуправления. Это означало признание важности создания выборного органа власти, который бы стоял между низшими административными единицами крестьянскими волостями (где не существовало органов земского самоуправления) и уездным земством. Этот выборный орган являлся бы органом надзора за крестьянским сословным самоуправлением и одновременно исполнительным органом земства, что позволило бы достичь единства в местном управлении. Таким образом, главным в деятельности Кахановской комиссии был вопрос об одновременном переустройстве всего местного управления, которое должно было состоять в создании особых коллегиальных учреждений, соединяющих в себе и государственное, и общественное начало. Находя, что земские учреждения заняли не то место, которое первоначально предполагалось им отвести в ряду прочих установлений местного управления, комиссия признала необходимым при пересмотре Земского Положения провести возможно точным образом то начало, по которому земские учреждения должны рассматриваться как установления, исполняющие возложенные на них законом обязанности в тесной связи с правительственными властями, делающие то же государственное дело в определенных законом границах и с определенной ответственностью перед государством. При таком взгляде на характер земских учреждений, главным их отличительным признаком должен был стать их выборный состав. К сожалению, проект переустройства самоуправления, разработанный Кахановской комиссией, не встретил поддержки в Министерстве внутренних дел со стороны нового министра Д.А.Толстого, по оценкам современников политика “крайне правого толка”, выражавшего реакционный взгляд на соотношение правительственной власти и местного самоуправления. Как в проекте преобразования земства Д.А.Толстого, так и в проекте нового Городового Положения, разработанном статссекретарем И.Н. Дурново, нашли отражение две задачи: 1) обеспечить и поднять значение дворянских интересов в местном самоуправлении и 2) усилить в местном самоуправлении правительственное влияние. Неоднократно критиковавшееся в литературе положение земских учреждений как “государства в государстве” было воспринято правительством как требующее изменения с точки зрения придания самоуправлению государственного значения путем расширения над ним правительственной опеки. Верной мысли о том, что земские и городские органы самоуправления ведают государственные дела и должны иметь государственное значение, господствовавшей уже в это время в российской юридической науке (требовавшей на этой основе расширения власти и самостоятельности органов местного самоуправления) было придано в правительственных кругах совершенно иное толкование. Д.А.Толстой указывал в одном из своих докладов царю на то, что “в основу организации местного управления должно быть положено начало единства власти. Все местные учреждения должны быть учреждениями правительственными, находящимися в связи с центральной правительственной властью” . Таким образом, Толстой выдвинул идею бюрократизации земства и низведения его на ступень одного из многочисленных присутственных мест, подчиненных указке свыше. Для этого было необходимо, на его взгляд, призвать к участию в местном управлении элементы “наиболее благонадежные и заинтересованные в местном благоустройстве”, то есть, поместных дворян. Поэтому существовавшую избирательную систему, при которой избиратели делились на курии по роду имущества, предлагалось заменить делением избирателей на 3 сословные группы: дворянскую, городскую и крестьянскую, с преимуществом первой. Возвращение к принципу сословности в конце 80-х гг. XIX в. воспринималось как проявление реакционного курса даже в среде дворянства. Например, П.П.Гронский указывал, что гласныйдворянин, заботясь об экономическом благосостоянии населения, устраивая школы и больницы, не свои нужды удовлетворяет. Он не выбран местным населением, а потому не может себя чувствовать ответственным перед ним. Он выбран сословием и должен защищать интересы сословия . По мысли же министра внутренних дел П.А. Толстого, “улучшенные” усилением дворянского элемента земские собрания могли давать угодные правительству заключения по подлежащим их ведению делам. Эти заключения должны были приводиться в исполнение чиновниками, входящими в состав земских присутствий (не управ), только после утверждения их губернатором или министром внутренних дел (в зависимости от важности решений). Такой подход означал полное упразднение местного самоуправления. “Следует признать, писал Толстой в докладе Государственному Совету, что земское дело есть дело государственное, в котором решающий голос принадлежит правительству, а земские учреждения должны быть учреждениями правительственными, существующими и действующими на почве государственного права” . Государственная теория самоуправления в изложении П.А.Толстого не имела ничего общего с пониманием этой теории в юридической науке. Толстой использовал эту теорию с единственной целью доказать необходимость изменения положения местного самоуправления с тем, “чтобы пресечь зло в самом корне”, то есть нейтрализовать политическую активность земств. Ни о большей самостоятельности земских учреждений, ни о связи их исполнительных органов с местным населением при этом не могло быть и речи. В проекте Толстого предполагалось исполнительные органы земств земские присутствия назначать на 3 года из числа гласных земских собраний по соглашению губернатора с предводителем дворянства, то есть выборы исполнительных органов местного самоуправления предлагалось отменить. Обосновывалось это тем, что “дело государственное может быть поручено лишь государственным установлениям, от правительства зависящим. Между тем, какие бы меры ни были приняты по отношению к выборным земским управам, они всегда… руководствовались бы в своей деятельности исключительно волей земских собраний. Таким образом, в случае сохранения выборного начала относительно замещения должностей в составе исполнительных земских органов главная цель предпринимаемого преобразования введение земских учреждений в общую систему государственного управления осталась бы недостигнутой” . По проекту Толстого в случае разногласий между губернатором и губернским земским собранием право окончательного вынесения решения должно было принадлежать министру внутренних дел, а не Сенату, как было по закону 1864 г. В целом не приходится сомневаться в реакционности этого законопроекта. Показательно в этом плане мнение С.Ю.Витте (в 1905-1906 гг. Председатель Совета Министров России), который писал: “Проект графа Толстого был в сущности проектом об упразднении всесословного самоуправления” . В министерских же кругах этот проект был встречен неоднозначно. Министр народного просвещения И.Д.Делянов и министр финансов И.А.Вышнеградский в целом одобряли проект Министерства внутренних дел. Альтернативное мнение выражал министр юстиции Н.А.Манасеин. В своей записке в Государственный Совет он подчеркивал, что “достижение цели, поставленной Министерством внутренних дел придать земским учреждениям характер установлений правительственных, не может быть обусловлено… непременным уничтожением всякой самостоятельности земских органов, также как и отменой выборного порядка замещения должностей земских управ” . Против замены выборных земских управ присутствиями, которым по проекту придавался явно бюрократический характер, высказывался в своей записке в Государственный Совет и Оберпрокурор Синода К.Д.Победоносцев. Соглашаясь с необходимостью изменить Положение о земских учреждениях для введения их в общий государственный строй, он считал, что “нужно удержать первоначальную мысль и дать как можно больше места для местных деятелей действию интереса к общественному делу” . Вполне достаточной мерой ликвидации обособленности земства в общем строе государственных учреждений Победоносцев считал предварительный контроль всех постановлений земских собраний, но для этого вовсе не предлагал восстанавливать в местном хозяйственном управлении “именно того бюрократического начала, которого желательно было законодателю избежать в нем” . В январе 1888 г. законопроект Министерства внутренних дел был внесен в Государственный Совет. По целому ряду вопросов Совет внес в него позитивные изменения, оказав тем самым огромную услугу местному самоуправлению. |