|
t 75 земских учреждениях для введения их в общий государственный строй, он считал, что "нужно удержать первоначальную мысль и дать как можно больше места для местных деятелей действию интереса к общественному делу"1. Вполне достаточной мерой ликвидации обособленности земства в общем строе государственных учреждений Победоносцев считал предварительный контроль всех постановлений земских собраний, но для этого вовсе не предлагал восстанавливать в местном хозяйственном управлении "именно того бюрократического начала, которого желательно 2 было законодателю избежать в нем" . В январе 1888 г. законопроект Министерства внутренних дел был внесен в Государственный Совет. По целому ряду вопросов Совет внес в него позитивные изменения, оказав тем самым огромную услугу местному самоуправлению. Когда шло обсуждение проекта земского Положения, расстановка сил в правительстве изменилась. Новый министр внутренних дел И.Н. Дурново подверг законопроект своего предшественника переработке, решив иначе ряд вопросов, главным из которых был вопрос о земских управах. Выборное начало сохранялось, но при этом сохранялось право губернаторов в случае несостоявшихся выборов назначать на должности глав исполнительных органов земств. Государственный Совет внес ряд существенных изменений и в ту часть проекта, которая касалась организации правительственного надзора за деятельностью земских учреждений. Совет пришел к выводу, что вместо утверждения губернатором каждого постановления земских собраний в 1Захарова Л.Г. Указ. соч. C.I36. 2Там же. С. 137. |
По мысли же министра внутренних дел П.А. Толстого, “улучшенные” усилением дворянского элемента земские собрания могли давать угодные правительству заключения по подлежащим их ведению делам. Эти заключения должны были приводиться в исполнение чиновниками, входящими в состав земских присутствий (не управ), только после утверждения их губернатором или министром внутренних дел (в зависимости от важности решений). Такой подход означал полное упразднение местного самоуправления. “Следует признать, писал Толстой в докладе Государственному Совету, что земское дело есть дело государственное, в котором решающий голос принадлежит правительству, а земские учреждения должны быть учреждениями правительственными, существующими и действующими на почве государственного права” . Государственная теория самоуправления в изложении П.А.Толстого не имела ничего общего с пониманием этой теории в юридической науке. Толстой использовал эту теорию с единственной целью доказать необходимость изменения положения местного самоуправления с тем, “чтобы пресечь зло в самом корне”, то есть нейтрализовать политическую активность земств. Ни о большей самостоятельности земских учреждений, ни о связи их исполнительных органов с местным населением при этом не могло быть и речи. В проекте Толстого предполагалось исполнительные органы земств земские присутствия назначать на 3 года из числа гласных земских собраний по соглашению губернатора с предводителем дворянства, то есть выборы исполнительных органов местного самоуправления предлагалось отменить. Обосновывалось это тем, что “дело государственное может быть поручено лишь государственным установлениям, от правительства зависящим. Между тем, какие бы меры ни были приняты по отношению к выборным земским управам, они всегда… руководствовались бы в своей деятельности исключительно волей земских собраний. Таким образом, в случае сохранения выборного начала относительно замещения должностей в составе исполнительных земских органов главная цель предпринимаемого преобразования введение земских учреждений в общую систему государственного управления осталась бы недостигнутой” . По проекту Толстого в случае разногласий между губернатором и губернским земским собранием право окончательного вынесения решения должно было принадлежать министру внутренних дел, а не Сенату, как было по закону 1864 г. В целом не приходится сомневаться в реакционности этого законопроекта. Показательно в этом плане мнение С.Ю.Витте (в 1905-1906 гг. Председатель Совета Министров России), который писал: “Проект графа Толстого был в сущности проектом об упразднении всесословного самоуправления” . В министерских же кругах этот проект был встречен неоднозначно. Министр народного просвещения И.Д.Делянов и министр финансов И.А.Вышнеградский в целом одобряли проект Министерства внутренних дел. Альтернативное мнение выражал министр юстиции Н.А.Манасеин. В своей записке в Государственный Совет он подчеркивал, что “достижение цели, поставленной Министерством внутренних дел придать земским учреждениям характер установлений правительственных, не может быть обусловлено… непременным уничтожением всякой самостоятельности земских органов, также как и отменой выборного порядка замещения должностей земских управ” . Против замены выборных земских управ присутствиями, которым по проекту придавался явно бюрократический характер, высказывался в своей записке в Государственный Совет и Оберпрокурор Синода К.Д.Победоносцев. Соглашаясь с необходимостью изменить Положение о земских учреждениях для введения их в общий государственный строй, он считал, что “нужно удержать первоначальную мысль и дать как можно больше места для местных деятелей действию интереса к общественному делу” . Вполне достаточной мерой ликвидации обособленности земства в общем строе государственных учреждений Победоносцев считал предварительный контроль всех постановлений земских собраний, но для этого вовсе не предлагал восстанавливать в местном хозяйственном управлении “именно того бюрократического начала, которого желательно было законодателю избежать в нем” . В январе 1888 г. законопроект Министерства внутренних дел был внесен в Государственный Совет. По целому ряду вопросов Совет внес в него позитивные изменения, оказав тем самым огромную услугу местному самоуправлению. Когда шло обсуждение проекта земского Положения, расстановка сил в правительстве изменилась. Новый министр внутренних дел И.Н.Дурново подверг законопроект своего предшественника переработке, решив иначе ряд вопросов, главным из которых был вопрос о земских управах. Выборное начало сохранялось, но при этом сохранялось право губернаторов в случае несостоявшихся выборов назначать на должности глав исполнительных органов земств. Государственный Совет внес ряд существенных изменений и в ту часть проекта, которая касалась организации правительственного надзора за деятельностью земских учреждений. Совет пришел к выводу, что вместо утверждения губернатором каждого постановления земских собраний в новом законе следует ограничиться установлением контроля административной власти за земскими учреждениями в пределах, необходимых для обеспечения “законного и сообразного с видами Правительства направления земской деятельности” . Сохранялось право земских учреждений на обжалование действий администрации в Сенат. Был исправлен и ряд других статей проекта: расширялись права земства в сфере принятия обязательных постановлений, обязательный характер деятельности гласных, заложенный в проект Толстым, сохранялся, но при этом они не лишались права отказываться от избрания. Таким образом, само название земской реформы 1890 г., когда был принят новый закон, контрреформой, представляется не совсем верным, так как на последнем этапе рассмотрения законопроекта в него были внесены значительные изменения в пользу сохранения основных принципов земской организации: выборность представительных органов, право формирования ими исполнительных органов, самостоятельность земства в очерченной сфере деятельности. Ведь в плане самостоятельности земских учреждений закон от 12 июня 1890 г. оказалсягораздо ближе к Положению 1864 г., чем к проектам реакционеров. Крупнейший историк земства этого периода Б.Б.Веселовский в своем фундаментальном исследовании “История земства за сорок лет” указывал, что реформа 1890 г. вошла в жизнь почти незаметно, не привлекла к себе большого внимания . Но в литературе особенно критиковалась установленная новым законом организация земского представительства, отодвинувшая на задний план почти все его положительные стороны . Тем не менее, решение новым законом главной проблемы земского самоуправления: признание за земскими учреждениями государственного характера открывало новые возможности теоретического обоснования демократизации местного самоуправления. Например, исследователь земского самоуправления П.П.Гронский доказывал необходимость упразднения имущественного ценза, как несовместимого с государственной природой земского самоуправления. В самом деле, когда земские учреждения находились за рамками системы государственной власти, право выбора гласных вполне обоснованно принадлежало только тем жителям уезда, которые своими материальными взносами способствовали развитию местного хозяйства, то есть право голоса принадлежало только плательщикам значительного налога. Когда же единственным критерием наилучшей системы земского представительства стало понятие государственной, а не местной хозяйственной пользы, стало невозможно оправдать имущественный ценз при выборах в органы местного самоуправления . Сформулируем некоторые выводы. Политико-правовая мысль России рассматриваемого периода достаточно часто обращалась к вопросам организации и деятельности российского земского и городского самоуправления. Взгляды различных ученых, публицистов и государственных деятелей прошлого века на особенности местного самоуправления позволяют говорить о внимательном изучении проблемы существования самоуправления в условиях самодержавного государства. В отличие от чисто юридических теорий, теории и концепции местного самоуправления, излагавшиеся крупными государственными чиновниками, находили отражение в практике законодательства. При этом в российских правящих кругах существовали различные подходы к самоуправлению. В конечном итоге создаваемое законодательство о земском и городском самоуправлении базировалась на компромиссе либерального и реакционного начал. ГЛАВА II. Правовое регулирование земского и городского самоуправления. § 1. Земское самоуправление: организация, компетенция, государственный контроль. |