|
78 самоуправления позволяют говорить о внимательном изучении проблемы существования самоуправления в условиях самодержавного государства. В отличие от чисто юридических теорий, теории и концепции местного самоуправления, излагавшиеся крупными государственными чиновниками, находили отражение в практике законодательства. При этом в российских правящих кругах существовали различные подходы к самоуправлению. В конечном итоге создаваемое законодательство о земском и городском самоуправлении базировалось на компромиссе либерального и реакционного начал. 1.3 Городовые Положения 1870 и 1892 гг. Местное самоуправление по российскому законодательству XIX в. разделяется на две основные формы: земское самоуправление и городское самоуправление. Городское самоуправление было поставлено в России отдельно от земского. Представляется необходимым в этой части исследования подробно остановиться на характере городского самоуправления, его отличиях от земского и соответственно на особенностях правового регулирования этого вида местного самоуправления. Реформа городского самоуправления была проведена позднее земской, но имела с ней много общего. Как не могло рассматриваться земское самоуправление губерний и уездов, на территории которых находились города, вне связи с управлением этих городов, так и городское самоуправление не могло рассматриваться вне связи с земским. Изначальное отличие городского самоуправления от земского заключалось в том, что если земские учреждения создавались как совершенно новые для России органы самоуправления, то городское самоуправление в России насчитывало достаточно долгую историю. Начало бессословному общественному управлению городов было положено «Жалованной грамотой на права и выгоды городов Российской империи» от |
Когда шло обсуждение проекта земского Положения, расстановка сил в правительстве изменилась. Новый министр внутренних дел И.Н.Дурново подверг законопроект своего предшественника переработке, решив иначе ряд вопросов, главным из которых был вопрос о земских управах. Выборное начало сохранялось, но при этом сохранялось право губернаторов в случае несостоявшихся выборов назначать на должности глав исполнительных органов земств. Государственный Совет внес ряд существенных изменений и в ту часть проекта, которая касалась организации правительственного надзора за деятельностью земских учреждений. Совет пришел к выводу, что вместо утверждения губернатором каждого постановления земских собраний в новом законе следует ограничиться установлением контроля административной власти за земскими учреждениями в пределах, необходимых для обеспечения “законного и сообразного с видами Правительства направления земской деятельности” . Сохранялось право земских учреждений на обжалование действий администрации в Сенат. Был исправлен и ряд других статей проекта: расширялись права земства в сфере принятия обязательных постановлений, обязательный характер деятельности гласных, заложенный в проект Толстым, сохранялся, но при этом они не лишались права отказываться от избрания. Таким образом, само название земской реформы 1890 г., когда был принят новый закон, контрреформой, представляется не совсем верным, так как на последнем этапе рассмотрения законопроекта в него были внесены значительные изменения в пользу сохранения основных принципов земской организации: выборность представительных органов, право формирования ими исполнительных органов, самостоятельность земства в очерченной сфере деятельности. Ведь в плане самостоятельности земских учреждений закон от 12 июня 1890 г. оказалсягораздо ближе к Положению 1864 г., чем к проектам реакционеров. Крупнейший историк земства этого периода Б.Б.Веселовский в своем фундаментальном исследовании “История земства за сорок лет” указывал, что реформа 1890 г. вошла в жизнь почти незаметно, не привлекла к себе большого внимания . Но в литературе особенно критиковалась установленная новым законом организация земского представительства, отодвинувшая на задний план почти все его положительные стороны . Тем не менее, решение новым законом главной проблемы земского самоуправления: признание за земскими учреждениями государственного характера открывало новые возможности теоретического обоснования демократизации местного самоуправления. Например, исследователь земского самоуправления П.П.Гронский доказывал необходимость упразднения имущественного ценза, как несовместимого с государственной природой земского самоуправления. В самом деле, когда земские учреждения находились за рамками системы государственной власти, право выбора гласных вполне обоснованно принадлежало только тем жителям уезда, которые своими материальными взносами способствовали развитию местного хозяйства, то есть право голоса принадлежало только плательщикам значительного налога. Когда же единственным критерием наилучшей системы земского представительства стало понятие государственной, а не местной хозяйственной пользы, стало невозможно оправдать имущественный ценз при выборах в органы местного самоуправления . Сформулируем некоторые выводы. Политико-правовая мысль России рассматриваемого периода достаточно часто обращалась к вопросам организации и деятельности российского земского и городского самоуправления. Взгляды различных ученых, публицистов и государственных деятелей прошлого века на особенности местного самоуправления позволяют говорить о внимательном изучении проблемы существования самоуправления в условиях самодержавного государства. В отличие от чисто юридических теорий, теории и концепции местного самоуправления, излагавшиеся крупными государственными чиновниками, находили отражение в практике законодательства. При этом в российских правящих кругах существовали различные подходы к самоуправлению. В конечном итоге создаваемое законодательство о земском и городском самоуправлении базировалась на компромиссе либерального и реакционного начал. ГЛАВА II. Правовое регулирование земского и городского самоуправления. § 1. Земское самоуправление: организация, компетенция, государственный контроль. наделение земств полномочиями в решении широкого круга местных дел на основе довольно прочной финансовоэкономической базы; жесткий контроль губернской администрации за деятельностью земских учреждений. Весь ход развития общественной жизни показывал жизнеспособность самоуправления. Земствам удалось внести значительный вклад в развитие местного хозяйства, промышленности, здравоохранения и народного просвещения. Но главным все же было то, что земское самоуправление в условиях самодержавного государства было носителем общественного начала в государственном управлении, что оно перестроило общественное бытие на совершенно новых основах, названных в начале XX в. “основами гражданственности”. Земский либерализм стоял у истоков идеологии и тактики большинства российских политических партий. Вырабатывая либеральные программы, закладывая определенные традиции, земское движение формировало и руководителей будущих либеральных партий. Именно из среды земских деятелей вышли крупнейшие политики России начала XX в., многие t депутаты Государственной Думы. Все это сегодня заставляет обращаться к истории земского самоуправления и требует рассматривать ее объективно, без излишней критики (что, к сожалению, было характерно для более чем 7 0-летнего периода изучения историко-правовых фактов) и без излишней идеализации. § 2. Правовые основы, структура и функционирование органов городского самоуправления. Местное самоуправление по русскому законодательству прошлого века разделяется на две основные формы: земское самоуправление и городское самоуправление. Городское самоуправление было поставлено в России отдельно от земского. Представляется необходимым в этой части исследования подробно остановиться на характере городского самоуправления, его отличиях от земского и соответственно на особенностях правового регулирования этого вида местного самоуправления России рассматриваемого периода. Наиболее общее и важное значение имело земское самоуправление, так как в нем участвовало не только население уездов, но и население городов. Кроме того, земское самоуправление было организовано раньше городского и во многом послужило ему образцом. Тем не менее, в организации и функционировании городского самоуправления были свои специфические черты, определяемые своеобразием городов и тем, что городское самоуправление регулировалось на основании отдельных законов. Несмотря на это, достаточно сильная связь нормативных актов, касающихся организации и деятельности земских и городских учреждений, имела место. Это выражалось и в структуре этих актов, и во многом в их содержании. Реформа городского самоуправления была проведена позднее земской, но имела с ней много общего. Как не могло рассматриваться земское самоуправление губерний и уездов, на территории которых находились города, вне связи с управлением этих городов (городские избирательные собрания при выборах органов земского самоуправления), так и городское самоуправление не могло рассматриваться вне связи с земским. Но помимо множества общих черт, о которых будет сказано ниже, были и значительные особенности в организации и деятельности городского самоуправления, заставившие принять специальные законы, регулирующие только самоуправление городов. Изначальное отличие городского самоуправления от земского заключалось в том, что если земские учреждения создавались как совершенно новые для России органы самоуправления, то городское самоуправление в России насчитывало достаточно долгую историю. Другое дело, что под этим понималось. “Идея бессословного городского самоуправления считает за собою в России уже более 100 лет худосочного существования”, писал в 1900 г. известный историк Г.Джаншиев . Такая оценка была не случайна и не одинока. Большинство исследователей реформ второй половины XIX в. приходили к выводу о том, что если земского самоуправления вообще не было до 1864 г., то городское самоуправление вплоть до реформы 1870 г. существовало только на бумаге. Если основным отличием земских учреждений вт. п. XIX в. от всех предшествовавших им выборных органов местного управления была их бессословность, то этого нельзя было сказать о городском самоуправлении. Начало бессословному общественному управлению городов было положено задолго до реформ XIX в. “Жалованной грамотой на права и выгоды городов Российской империи” от 21 апреля 1785 г., которая предоставила право городским обывателям (каковыми признавались все, имеющие в городе недвижимую собственность) избирать Общую городскую думу. На нее возлагалось заведование городским хозяйством, с условием обязательного отчета по всем делам губернатору. В 1846 г. было издано специальное положение об общественном управлении Петербурга, в 1862 г. подобное устройство городского управления было введено в Москве, а в 1863 г. в Одессе. Одновременно с изданием “Положения об общественном управлении г. Москвы” последовало Высочайшее повеление о безотлагательном принятии мер к улучшению общественного управления во всех городах империи. Если при разработке законоположения о земских учреждениях речь шла о создании органов общественно-хозяйственного управления, то при подготовке городской реформы говорилось уже не о создании городских учреждений (они существовали на основании специальных правил в столицах, а в других городах на основании Екатерининской “Грамоты”), а об их улучшении. Тем не менее разработка реформы затянулась на восемь лет вследствие сложных подготовительных работ. Важным было то, что при разработке законоположения о городских общественных учреждениях правительство привлекло в качестве экспертов городских голов обеих столиц, а также г. Одессы (где уже действовали положения об общественном управлении) и с ними несколько гласных городских дум. Это был первый опыт в практике российского правотворчества, когда Государственный Совет при рассмотрении законопроекта признал желательным иметь практические замечания от возможно большего количества людей, хорошо знакомых с условиями городского управления и хозяйства и непосредственно участвующих в заведовании общественными делами городов . Городовое Положение 1870 г. явилось результатом длительных подготовительных работ, и следовало бы ожидать, что оно будет лишено тех недостатков, которые имели место в законе о земском самоуправлении, принятом шестью годами ранее. Однако, на практике было не совсем так. Как и земские учреждения, городские не получили достаточных властных полномочий. В связи с этим все три очерченные выше проблемы: организации, компетенции и государственного контроля, не были решены в Городовых Положениях в соответствии с принципом самостоятельности и независимости местного самоуправления в решении вопросов местного значения. Как и в регулировании земского самоуправления, в регулировании городского выделяются два периода: с момента реформы 1870 г. до принятия нового Городового Положения 1892 г. и период действия последнего. Вопросы организации городского самоуправления решались Городовым Положением 1870 г. вполне в соответствии с принципом его негосударственного характера, на основании высокого имущественного ценза при выборах его органов. Избирательное право, как активное, так и пассивное, было предоставлено плательщикам городских сборов. Каждый городской обыватель, достигший 25 лет, владеющий в городе какой-либо недвижимой собственностью, подлежавшей оценочному сбору, или уплачивающий в пользу города сбор с торговых и промысловых свидетельств, мог избирать и быть избранным в органы городского самоуправления (ст. 17) . Наравне с физическими лицами и на тех же основаниях, избирательным правом пользовались ведомства, учреждения, общества, товарищества, монастыри и церкви. Положение 1870 г. установило не только податной ценз, но и группировку избирателей на три разряда по различию количества платимых каждым из них прямых налогов в пользу города. Крупные, средние и мелкие плательщики разделялись соответственно на три разряда, так чтобы избиратели каждого разряда вместе уплачивали по одной трети общей суммы налогов. Первый разряд обыкновенно насчитывал лишь десятки избирателей, принадлежащих к наиболее крупным домовладельцам и торговцам, а третий тысячи, т.е. основную массу городского населения. Тем не менее каждый разряд, составлявший особое избирательное собрание под председательством городского головы, выбирал в думу одинаковое количество представителей. Число избранных гласных зависело, таким образом, не от числа избирателей, а от количества платимых ими налогов. |