|
г so предприятий. Наравне с физическими лицами и на тех же основаниях, избирательным правом пользовались ведомства, учреждения, общества, товарищества, монастыри и церкви. Положение 1870 г. установило не только податной ценз, но и группировку избирателей на три разряда по различию количества платимых каждым из них прямых налогов в пользу города. Крупные, средние и мелкие плательщики разделялись соответственно на три разряда, так чтобы избиратели каждого разряда уплачивали вместе по одной трети общей суммы налогов. Первый разряд обычно насчитывал лишь десятки избирателей, принадлежащих к наиболее крупным домовладельцам и торговцам, а третий тысячи, то есть основную массу городского населения. Тем не менее, каждый разряд, составлявший особое избирательное собрание, выбирал в думу одинаковое количество представителей. Число избранных гласных зависело, таким образом, не от числа избирателей, а от количества платимых ими налогов. В Объяснительной записке к проекту «Положения о городском общественном управлении» раскрывалась причина такого подхода: «Поскольку городское благоустройство может поддерживаться и развиваться лишь с помощью материальных средств..., то из этого вытекает, что только жители, владеющие в городе недвижимым имуществом и уплачивающие в городскую кассу определенные сборы с торговых свидетельств и билетов, должны пользоваться правом участия в общественном управлении». Таким образом, каждый городской житель, владеющий даже небольшим домом, а также каждый мелкий торговец или ремесленник, плативший в пользу города хотя бы 1,5 2 рубля, пользовался избирательным правом в органы городского самоуправления. 1 Материалы, относящиеся до нового общественного устройства в городах империи. Т. 1. СПб., 1877. С.38. |
самоуправления вообще не было до 1864 г., то городское самоуправление вплоть до реформы 1870 г. существовало только на бумаге. Если основным отличием земских учреждений вт. п. XIX в. от всех предшествовавших им выборных органов местного управления была их бессословность, то этого нельзя было сказать о городском самоуправлении. Начало бессословному общественному управлению городов было положено задолго до реформ XIX в. “Жалованной грамотой на права и выгоды городов Российской империи” от 21 апреля 1785 г., которая предоставила право городским обывателям (каковыми признавались все, имеющие в городе недвижимую собственность) избирать Общую городскую думу. На нее возлагалось заведование городским хозяйством, с условием обязательного отчета по всем делам губернатору. В 1846 г. было издано специальное положение об общественном управлении Петербурга, в 1862 г. подобное устройство городского управления было введено в Москве, а в 1863 г. в Одессе. Одновременно с изданием “Положения об общественном управлении г. Москвы” последовало Высочайшее повеление о безотлагательном принятии мер к улучшению общественного управления во всех городах империи. Если при разработке законоположения о земских учреждениях речь шла о создании органов общественно-хозяйственного управления, то при подготовке городской реформы говорилось уже не о создании городских учреждений (они существовали на основании специальных правил в столицах, а в других городах на основании Екатерининской “Грамоты”), а об их улучшении. Тем не менее разработка реформы затянулась на восемь лет вследствие сложных подготовительных работ. Важным было то, что при разработке законоположения о городских общественных учреждениях правительство привлекло в качестве экспертов городских голов обеих столиц, а также г. Одессы (где уже действовали положения об общественном управлении) и с ними несколько гласных городских дум. Это был первый опыт в практике российского правотворчества, когда Государственный Совет при рассмотрении законопроекта признал желательным иметь практические замечания от возможно большего количества людей, хорошо знакомых с условиями городского управления и хозяйства и непосредственно участвующих в заведовании общественными делами городов . Городовое Положение 1870 г. явилось результатом длительных подготовительных работ, и следовало бы ожидать, что оно будет лишено тех недостатков, которые имели место в законе о земском самоуправлении, принятом шестью годами ранее. Однако, на практике было не совсем так. Как и земские учреждения, городские не получили достаточных властных полномочий. В связи с этим все три очерченные выше проблемы: организации, компетенции и государственного контроля, не были решены в Городовых Положениях в соответствии с принципом самостоятельности и независимости местного самоуправления в решении вопросов местного значения. Как и в регулировании земского самоуправления, в регулировании городского выделяются два периода: с момента реформы 1870 г. до принятия нового Городового Положения 1892 г. и период действия последнего. Вопросы организации городского самоуправления решались Городовым Положением 1870 г. вполне в соответствии с принципом его негосударственного характера, на основании высокого имущественного ценза при выборах его органов. Избирательное право, как активное, так и пассивное, было предоставлено плательщикам городских сборов. Каждый городской обыватель, достигший 25 лет, владеющий в городе какой-либо недвижимой собственностью, подлежавшей оценочному сбору, или уплачивающий в пользу города сбор с торговых и промысловых свидетельств, мог избирать и быть избранным в органы городского самоуправления (ст. 17) . Наравне с физическими лицами и на тех же основаниях, избирательным правом пользовались ведомства, учреждения, общества, товарищества, монастыри и церкви. Положение 1870 г. установило не только податной ценз, но и группировку избирателей на три разряда по различию количества платимых каждым из них прямых налогов в пользу города. Крупные, средние и мелкие плательщики разделялись соответственно на три разряда, так чтобы избиратели каждого разряда вместе уплачивали по одной трети общей суммы налогов. Первый разряд обыкновенно насчитывал лишь десятки избирателей, принадлежащих к наиболее крупным домовладельцам и торговцам, а третий тысячи, т.е. основную массу городского населения. Тем не менее каждый разряд, составлявший особое избирательное собрание под председательством городского головы, выбирал в думу одинаковое количество представителей. Число избранных гласных зависело, таким образом, не от числа избирателей, а от количества платимых ими налогов. Причина такого подхода раскрывалась в Объяснительной записке к проекту “Положения о городском общественном управлении”, где указывалось, что “поскольку городское благоустройство может поддерживаться и развиваться лишь с помощью материальных средств, и так как средства эти составляются преимущественно из уплачиваемых местными жителями повинностей с имуществ, которыми они владеют в городе, а также с производимых там торгов и промыслов, то из этого вытекает, что только жители, владеющие в городе недвижимым имуществом и уплачивающие в городскую кассу определенные сборы с торговых свидетельств и билетов, должны пользоваться правом участия в общественном управлении” . Таким образом, каждый городской житель, владеющий даже небольшим домом, а также каждый мелкий торговец или ремесленник, плативший в пользу города хотя бы 1,5-2 рубля, пользовался избирательным правом в органы городского самоуправления. Но демократизация состава городских учреждений была непоследовательной, так как на основании податного ценза избирательного права лишались лица, проживающие в городе, но не обладающие в нем недвижимостью и не занимающиеся ремеслом или торговлей. Среди этой категории оказались представители умственного труда, а также работавшие по найму рабочие. В этом смысле Положение 1870 г. делало шаг назад даже в сравнении с Екатерининской Жалованной Грамотой городам, согласно которой обладание университетским или академическим дипломом давало право на занесение в разряд именитых граждан, которые выбирали своих представителей в Общую думу. На этот недостаток городской реформы 1870 г. указывал в своей книге о великих реформах Г.Джаншиев, писавший, что благодаря Городовому Положению сложилось так, что заслуженный профессор, видный ученый или медик должен был фиктивно выправить за 2 года приказчичье свидетельство или купить какуюнибудь развалюху на окраине города, чтобы получить право участия в городских выборах . Но не только это было недостатком избирательной системы российского городского самоуправления. Трехразрядная система выборов доводила до абсурда неравенство в пользовании избирательным правом, о чем красноречиво свидетельствуют результаты первых выборов в городскую думу Петербурга. Здесь насчитывалось по первому разряду 275 избирателей, по второму 849 и по третьему 16.335. Каждый разряд избирал по 84 гласных, и, таким образом, в первом разряде на одного гласного приходилось всего 3 избирателя, во втором 10, а в третьем 195. Иными словами, голос избирателя первого разряда имел в 65 раз больше веса, чем избирателя третьего разряда . Изменения, последовавшие в дальнейшем в избирательной системе городских учреждений в результате реформы 1892 г., лишний раз подтверждают, что при “совершенствовании” законодательства правительство руководствовалось вовсе не пожеланиями с мест и не данными правоприменительной практики, а своими, одному ему известными соображениями, суть которых, между тем, состояла все в том же желании не допускать излишней самостоятельности местного сообщества. Изданное в 1892 г. новое Городовое Положение не предоставило избирательного права квартиронанимателям, оставив без последствий неоднократные обращения с мест о необходимости привлечения к участию в городском самоуправлении интеллигенции. В представлении к проекту нового Городового Положения министр внутренних дел указывал: “Хотя во многих губернаторских отзывах заявляется, что взамен исключенных из среды избирателей мелких торговцев следовало бы ввести в избирательные коллегии нанимателей квартир как людей наиболее интеллигентных и заинтересованных в делах общественного благоустройства, но это мнение, вызывавшее большие сомнения еще при рассмотрении Городового положения 1870 г. и не нашедшее в себе никакого определенного выражения в течение двадцатилетнего периода действия сего Положения, не выходит из пределов чисто теоретических пожеланий и едва ли может иметь серьезное значение. На практике же следует опасаться, что от введения квартиронанимателей в думы деятельность сих учреждений будет направлена на ложный путь увлечений как хозяйственного, так и политического свойства” . Ст. 24 нового Положения очертила круг избирателей следующим образом: 1) лица и учреждения (правительственные, благотворительные, учебные и ученые), владеющие в пределах города не менее одного года на праве собственности или пожизненного владения недвижимым имуществом стоимостью (в зависимости от значения города) от 300 до 3000 рублей; 2) лица, общества и товарищества, содержащие в пределах города торговопромышленное предприятие, требующее выборки свидетельства: в столицах первой гильдии, а в прочих городах первой или второй. Мы видим, что податной ценз был заменен имущественным. |