|
86 обусловливался двумя особенностями в организации городского самоуправления: во-первых, тем, что городской голова председательствовал и в управе и в думе; во-вторых, тем, что члены управы хотя и избирались, как и гласные, на 4 годы, но выбывали они из состава управы не сразу. Порядок ротации определялся ст. 124, в соответствии с которой через каждые два года выбывала половина членов управы. Городовое Положение 1892 г. расширило права городского головы, как председателя думы. Он мог собственной властью снимать поставленные на повестку дня думы вопросы, теперь для этого не требовалось согласия думы. Закон приравнял городских голов и членов управы к правительственным чиновникам и поставил их в дисциплинарную зависимость от губернской администрации. Положение 1870 г. не требовало от гласных обязательного присутствия на заседаниях думы. Новое Положение сделало его обязательным. Закон 1892 г. установил исчерпывающий перечень причин, считавшихся уважительными при неявке гласных (ст. 60): прекращение сообщений, болезненное состояние, препятствующее выходу из дома, тяжкая болезнь или смерть кого-либо из близких родственников, или засвидетельствованные в установленном порядке особые занятия по государственной службе. Как и за неявку в земское собрание, за неявку на заседание городской думы без уважительных причин гласные подвергались взысканиям. Определенным в ст. 1440 Уложения о наказаниях (замечание, денежный штраф, временное исключение из думы). Для управления «городскими имуществами и заведениями, а также исполнения обязанностей, которые по свойству своему, требуют особых знаний и подготовки», городская управа могла приглашать лиц, не состоящих гласными думы. Ст. 2 Городового Положения 1870 г., перешедшая затем без изменений и в закон 1892 г., перечисляя предметы ведения городского самоуправления, |
заседания думы должны были проходить не реже четырех раз в год и не чаще двух раз в месяц, причем расписание очередных заседаний должно было составляться заранее на весь год в декабре (ст. 64). При этом ст. 65 устанавливала, что если назначенные на данное собрание дела не будут решены в один день, то рассмотрение их продолжается в следующие за тем дни. Получалось так, что поскольку продолжительность очередного собрания была ничем не ограничена, фактически любое заседание думы могло превратиться в постоянное и непрерывное. Существовала возможность назначения чрезвычайных собраний, но на это требовалось разрешение губернатора или министра внутренних дел (для Петербурга). Городская дума могла возлагать предварительное рассмотрение сложных дел на отдельных своих членов или особые подготовительные комиссии из гласных (ст. 68 Городового Положения 1892 г.). Обязательным было создание ревизионной комиссии из гласных для рассмотрения отчета управы по исполнению городского бюджета. Установленный Земским Положением контроль губернских собраний над постановлениями уездных не нашел отражения в отношениях городских дум губернских и уездных городов, которые были поставлены законом в равное положение. Городские управы являлись исполнительными органами, действовавшими в рамках, отведенных им думами. По положению 1870 г. члены управы избирались думой и не нуждались в утверждении администрацией. Только постановлением думы они могли быть отстранены от должности и преданы суду. Новое Положение оставило выборность управы думой (ст. 115), даже установив возможность выбора членов управы не только из гласных, но вообще из лиц, имевших право голоса на выборах. По общему правилу, городская управа должна была состоять из двух членов и городского головы. Но число членов управы могло быть увеличено по постановлению думы до трех, в городах с населением свыше 100 тысяч до четырех, а в столицах до шести человек. Дума состояла из гласных, избираемых на 4 года. Городской голова избирался думой и являлся ее председателем, но необходимо было утверждение его в должности губернатором или министром внутренних дел (в столицах). В отличие от председателя земского собрания, городской голова являлся также председателем городской управы. Это правило перешло в неизменном виде из закона 1870 г. в Положение 1892 г. Следует заметить, что по Городовому Положению 1892 г. члены городской управы и ее председатель считались состоящими на государственной службе. Соединение же в одном лице председателя городской думы и управы было вызвано двумя причинами. Во-первых, в случае наличия в думе собственного председателя, не являвшегося государственным чиновником, не было никаких гарантий деятельности думы “в надлежащем направлении”. С другой стороны, председатель управы, пусть даже выбранный думой, будучи государственным чиновником, никогда бы не пользовался достаточным авторитетом в глазах городского сообщества. Правило соединения в одном лице главы представительной и исполнительной властей в местном самоуправлении полностью отсутствовало в Земском Положении. Причиной этого, на наш взгляд, была специфика земского самоуправления, когда функции председателя губернского или уездного земского собрания, заседавшего раз в год, были ограничены лишь сроком его заседания, в то время как земские управы действовали постоянно. К кардинальному различию в подходе законодателя к проблеме соединения функций глав различных по характеру властей приводили, таким образом, особенности представительных органов городского и земского самоуправления. Закон 1892 г. предоставил городским управам большую самостоятельность по отношению к думам. Такой порядок, на наш взгляд, обусловливался двумя особенностями в организации городского самоуправления: вопервых, тем, что городской голова председательствовал и в управе, и в думе; во-вторых, тем, что члены управы хотя и избирались, как и гласные, на 4 года, но выбывали они из состава управы не сразу. Порядок ротации определялся ст. 124, в соответствии с которой через каждые два года выбывала половина членов управы. После избрания новой думы половина членов управы оставалась избранной прежним составом думы. Мотивом к введению такого порядка послужило желание законодателя придать больше устойчивости городскому самоуправлению, когда обеспечивалось присутствие в управе уже опытных в городском управлении лиц. Но при этом возникала проблема взаимоотношений между думой и управой, часть членов которой не были этой думой избраны. При условии, что городской голова избирался заново новым составом думы, старые члены управы оказывались в меньшинстве. Кроме того, городской голова по закону имел право, если он найдет решение управы противоречащим закону, остановить исполнение этого решения и представить дело губернатору (ст. 99). Столкновения между новым городским головой и старыми членами управы имели место достаточно часто. Кроме того, городской голова являлся председателем избирательных собраний, и довольно частыми были попытки провести старый состав гласных во вновь избираемые думы. Особенно после введения нового Городового Положения были примеры прямого нарушения городскими головами уездных городов порядка выборов с целью при малочисленности гласных по новому закону обеспечить выгодный себе состав Думы . Городовое Положение 1892 г. расширило права городского головы, как председателя думы. Он мог собственной властью снимать поставленные на повестку дня думы вопросы, теперь для этого не требовалось согласия думы. Закон приравнял городских голов и членов управы к правительственным чиновникам и поставил их в дисциплинарную зависимость от губернской администрации. Положение 1870 г. не требовало от гласных обязательного присутствия на заседаниях думы. Новое Положение сделало его обязательным. Закон 1892 г. установил исчерпывающий перечень причин, считавшихся уважительными при неявке гласных (ст. 60): прекращение сообщений, болезненное состояние, препятствующее выходу из дома, тяжкая болезнь или смерть коголибо из близких родственников, или засвидетельствованные в установленном порядке особые занятия по государственной службе. Как и за неявку в земское собрание, за неявку на заседание городской думы без уважительных причин гласные подвергались взысканиям, определенным в ст. 1440 Уложения о наказаниях (замечание, денежный штраф, временное исключение из думы). Ст. 103 Городового Положения 1892 г. предоставила городской думе право создавать особые исполнительные комиссии “для ближайшего заведования отдельными отраслями хозяйства и управления” под председательством членов городской управы. Например, при Тульской городской думе существовали следующие комиссии: благотворительная, комиссия для осмотра торговых помещений, комиссия общественного здравия, комиссия общественных польз и нужд (занималась вопросами создания постоянного театра в городе, изыскания копей каменного угля в черте городских земель и т.п.), комиссия по замощению городских улиц, по рассмотрению росписи доходов и расходов, по сложению недоимок, комиссия для разработки вопроса об установлении порядка на толкучем рынке и торговых площадях, комиссия по установлению правильного порядка при отдаче городских мест на толкучем рынке, ревизионная комиссия (рассматривала отчеты городской управы), санитарноисполнительная комиссия, строительно-водопроводная, особая комиссия по улучшению надзора за проституцией в городе, особая комиссия для заведования городскими садами, финансовая комиссия. Для управления “городскими имуществами и заведениями, а также исполнения обязанностей, которые по свойству своему, требуют особых знаний и подготовки”, городская управа могла приглашать лиц, не состоящих гласными думы. Этим, в целом, исчерпывался организационный аспект городского самоуправления рассматриваемого периода. Наиболее же показательной в смысле специфики последнего была его компетенция. Ст. 2 Городового Положения 1870 г., перешедшая затем без изменений и в закон 1892 г., перечисляя предметы ведения городского самоуправления, как бы повторяла ст. 2 Земского Положения 1864 г., ограничивая круг ведения городских учреждений в основном делами местного хозяйства. Лишь несколько новых пунктов напоминали, что речь идет о самоуправлении городов (так, п. 10 ст. 2 относил к предметам ведения городского самоуправления попечение об устройстве общественных библиотек, музеев, театров и других подобного рода общеполезных учреждений, п. 4 содержание в исправности и устройство улиц,, площадей, мостовых, набережных и освещение городского поселения). Особенно важными в компетенции городского самоуправления были вопросы градостроительства и торговли. Например, в 1887 г. Тульской городской думой была избрана комиссия для осмотра торговых помещений, находящихся на городской земле. Комиссия рекомендовала воспретить владельцам лавок отдачу их в аренду, предоставлять места исключительно тем торговцам, которые производят торговлю самолично или через приказчиков; остальным в течение двух месяцев снести лавки или продать на снос, предварительно уплатив за городские места недоимки; добавить в окладные листы, выдаваемые от городской управы владельцам лавок, что “если владелец в назначенный срок положенного с него акциза за городское место не заплатит, то не |