|
92 Земское Положение 1890 г. установило и губернское по земским делам присутствие. Первоначально губернское по городским делам присутствие было учреждено для рассмотрения «возникающих по жалобам, пререканиям или непосредственному усмотрению губернатора дел о незаконности определений городского управления». От губернского присутствия зависело также разрешение разногласий между городским головой и большинством управы, между управой и думой, между губернатором и думой — по вопросам, касающимся обязательных постановлений. Круг вопросов, по которому эти постановления подлежали обязательному утверждению губернатора, был по закону 1870 г. немногочислен (устройство и порядок действий торговой полиции, надзор за торговлей, изменение городских планов, заключение крупных займов, отчуждение городских земель, состоящих в общем пользовании, отдача их впервые в чье-либо исключительное пользование, устройство на них сооружений, стесняющих проход или проезд, назначение платы за пользование сухопутными и водяными сообщениями). Распоряжаться же в круге действий городского самоуправления губернатору разрешалось только в случае неисполнения обязательных для города повинностей. Положение 1892 г., не говоря ничего о самостоятельности действий городского самоуправления, подчинило надзору губернатора не только законность, но и правильность этих действий (ст. 11). С этого момента ни одно решение городской думы не могло приводиться в действие без одобрения губернской администрации. Круг дел, по которым постановления думы нуждались в утверждении губернатора или министра внутренних дел, был сильно расширен (статьи 78 и 79 Положения). Достаточно указать, что губернатор должен был утверждать постановления думы о размере сборов за зимовку судов в затонах и гаванях, устроенных на средства городского поселения, и даже о правилах для |
развитию”? В многочисленных комментариях к законодательству о городском общественном управлении ответа на этот вопрос не дается . Несмотря на этот недостаток, городское самоуправление изначально получило большую самостоятельность в решении его дел, чем земское, так как уже в Городовом Положении 1870 г. была глава “Об участии городского общественного управления в издании обязательных для местных жителей постановлений”. Право органов городского самоуправления на издание обязательных постановлений было подтверждено позднее в законе 1892 г. Круг предметов, по которым органы городского самоуправления могли издавать обязательные постановления, очерчивался статьей 108. Если сравнить этот круг с входившим в компетенцию губернских земств (по Земскому Положению 1890 г.), то можно видеть, что у городского самоуправления он был несколько шире и определялся, в основном, спецификой городского хозяйства. Городские думы могли принимать обязательные постановления о порядке содержания в исправности улиц, площадей, мостовых, тротуаров и других мест общего пользования (п. 2 ст. 108), о мерах по охране городских сооружений и памятников (п. 3), о порядке движения по улицам, каналам и о мерах против наводнений (п. 12). Впрочем, перечисление этих предметов в Городовом Положении, как и в Земском, не имело исчерпывающего значения. В пункте 14 той же статьи было оговорено, что думы могут издавать обязательные для местного населения постановления и по всем другим предметам, относительно которых имеются “действующие узаконения”. Ясно, что даже самый широкий круг дел и даже вся полнота прав, предоставленных самоуправлению, не обеспечивает еще свободы его действий. Поэтому очень важен вопрос о муниципальной самостоятельности. Надо признать, что самоуправление вообще является самоуправлением лишь постольку, поскольку оно независимо от посторонней опеки и имеет возможность самоопределяться беспрепятственно. Без известной доли самостоятельности самоуправление превращается в исполнителя чужой воли, то есть в чистейшую фикцию. Но в связи с этим нельзя безоговорочно отрицать необходимость правительственного надзора и контроля над действиями городского самоуправления, поскольку муниципальные единицы являются неотъемлемой частью единого целого государства. Поэтому очень важно рассмотреть вопрос о правительственном надзоре за деятельностью органов городского самоуправления. Городовое Положение 1870 г. предоставляло городскому самоуправлению “попечение и распоряжение” городским хозяйством, а губернатору надзор за “законным сего исполнением”. В пределах своей власти городское самоуправление действовало самостоятельно, что означало решение огромного большинства дел городской думой окончательно и не требовало ничьего утверждения. На губернатора возлагался надзор лишь за законностью действий органов городского самоуправления. В случае нарушения закона губернатор приостанавливал принятое думой или управой постановление и передавал его на обсуждение губернского по городским делам присутствия, которое рассматривало опротестованное постановление исключительно с точки зрения его законности, не входя в обсуждение его по существу. На решение присутствия могли приноситься жалобы в Сенат. Следует отметить, что местный коллегиальный орган надзора за самоуправлением в виде губернского присутствия был учрежден первоначально в 1870 г. только для городского самоуправления, и только Земское Положение 1890 г. установило и губернское по земским делам присутствие. Первоначально губернское по городским делам присутствие было учреждено для рассмотрения “возникающих по жалобам, пререканиям или непосредственному усмотрению губернатора дел о незаконности определений городского управления”. От губернского присутствия зависело также разрешение разногласий между городским головой и большинством управы, между управой и думой, между губернатором и думой по вопросам, касающимся обязательных постановлений. Круг вопросов, по которому эти постановления подлежали обязательному утверждению губернатора, был по закону 1870 г. немногочислен (устройство и порядок действий торговой полиции, надзор за торговлей, изменение городских планов, заключение крупных займов, отчуждение городских земель, состоящих в общем пользовании, отдача их впервые в чье-либо исключительное пользование, устройство на них сооружений, стесняющих проход или проезд, назначение платы за пользование сухопутными и водяными сообщениями). Распоряжаться же в круге действий городского самоуправления губернатору разрешалось только в случае неисполнения обязательных для города повинностей. Положение 1892 г., не говоря ничего о самостоятельности действий городского самоуправления, подчинило надзору губернатора не только законность, но и правильность этих действий (ст. 11). С этого момента ни одно решение городской думы не могло приводиться в действие без одобрения губернской администрации. Круг дел, по которым постановления думы нуждались в утверждении губернатора или министра внутренних дел, был сильно расширен (статьи 78 и 79 Положения). Достаточно указать, что губернатор должен был утверждать постановления думы о размере сборов за зимовку судов в затонах и гаванях, устроенных на средства городского поселения, и даже о правилах для заведования капиталами и другими имуществами городского поселения, а также состоящими в ведении общественного управления лечебными, благотворительными и иными общеполезными учреждениями. Постановления думы, подлежащие утверждению министра внутренних дел, должны были представляться ему губернатором с заключением местного по земским и городским делам присутствия (ст. 81). В случае отказа в таком утверждении постановление городской думы считалось несостоявшимся. Но наиболее важной в смысле ограничения самостоятельности городского самоуправления была ст. 82 Положения 1892 г., в соответствии с которой вообще все постановления думы (в том числе и не подлежащие утверждению) могли приводиться в действие, лишь если губернатор в двухнедельный со дня получения срок не остановит их исполнения по причинам, указанным в ст. 83: 1) если постановление думы несогласно с законом или состоялось с нарушением круга ведения, пределов власти и порядка действий общественного управления или 2) не соответствует общим государственным пользам и нуждам, либо явно нарушает интересы местного населения. Получалось, что в итоге контролирующие инстанции могли отменить любое постановление городской думы просто по соображениям целесообразности, так как не было четкого критерия, что такое общегосударственные пользы и нужды, а также того, что следует понимать под соответствием интересам местного населения. Но в Городовом Положении 1892 г. было закреплено правило, в соответствии с которым “в случае наложения на город неустановленных законом податей, тягостей или служб, а равно других относящихся до города неправильных распоряжений правительственных, земских и сословных установлений, городское общественное управление может обращаться к губернатору для принятия зависящих от него мер к восстановлению законного порядка, если же ходатайство сим путем не может быть удовлетворено, а равно в случае неправильных действий со стороны губернатора или высших административных властей, городскому управлению предоставляется приносить жалобы непосредственно в Сенат”. Наличие этого важного права у городского самоуправления обеспечивало последнему возможность в известной степени рассчитывать на законность в вопросах контроля администрации за его деятельностью. Тем не менее, вышеизложенное не позволяет нам говорить о том, что городское самоуправление пользовалось столь необходимой самостоятельностью в решении вопросов местного значения: все постановления городской думы, даже маловажные, могли быть отменены или приостановлены губернатором, выборы должностных лиц города превращались в фикцию, так как избранные нуждались в утверждении начальника губернии или министра внутренних дел. Поэтому городское общественное управление, особенно конца XIX в., не может рассматриваться как местное самоуправление в том значении, какое придавала ему российская правовая наука того периода. Но все же наличие определенных признаков, характерных самоуправлению вообще, имело место и в городском самоуправлении. К ним можно отнести: выборность органов городского самоуправления, наличие определенной сферы компетенции городского самоуправления, более или менее самостоятельные источники средств городского самоуправления, обусловливаемые правом формирования городского бюджета. Кроме того, чисто практическая сторона деятельности городских дум и управ в рассматриваемый период, даже в условиях отсутствия надлежащей самостоятельности, не может не расцениваться как весьма позитивная. Именно данные практики деятельности городских учреждений позволяют нам говорить о наличии традиций в городском самоуправлении и обращаться к их изучению в настоящее время. ЗАКЛЮЧЕНИЕ |