|
Горизонтальная конкуренция осуществляется между регионами одного ранга, например, областями или городами, или муниципалитетами за мобильные ресурсы; она выражается в принятии самостоятельных решений по поводу ресурсов региона, их привлечении и использовании, и в поведении относительно других регионов. Законодательная система в России формально дает возможность регионам осуществлять как вертикальную, так и горизонтальную конкуренцию. Общие основы федеральных отношений заложены в Конституции Российской Федерации (статьи 71 и 72), где зафиксирована идея децентрализации государственной власти с передачей части суверенных полномочий на уровень субъектов Федерации. Вертикальная конкуренция осуществляется по поводу объема властных полномочий центра и регионов, разграничения объектов собственности и распределения финансовых ресурсов между центром и регионами. Результаты вертикальной конкуренции проявляются в законодательном процессе, в котором отражается общность и противоречивость интересов центра и регионов. Конкурентные начала содержатся в договорах о разграничении полномочий и предметов ведения между федеральными и региональными органами власти, а также в законах и указах, издаваемых субъектами Федерации. Практическое применение конкурентных принципов связано со сложностями и обусловливает противоречия. Взаимоотношение центра и регионов и региональная политика, как самостоятельное направление государственной политики, в России находятся в стадии формирования, вследствие чего состав, структура, полномочия и ответственность органов, осуществляющих региональную политику, не определены достаточно четко. Разграничение полномочий Федерации и ее субъектов, регулирование федеративных отношений пока не обеспечены полноценной законодательной базой, что отмечается многими исследователями российского федерализма. Это дает простор не только самостоятельности, но и, в определенной степени, волюнтаризму регионов в правовой и хозяйственной сферах деятельности. Полномочия органов государственной власти регионов и порядок утверждения договоров субъектов Федерации определяют следующие федеральные законы: • Закон Л1>119-ФЗ от.24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами го91 |
относимся; лает возможность представить институциональные условия формирования КСП регионов. Кроме того, анализ законодательной активности регионов субъектов федерации показывает степень формирования ценностей конкурентного поведения среди региональных политиков, что также является показателем развития межрегиональной конкуренции. Рассмотрим институциональные условия с точки зрения того, насколько они позволяют субъектам Федерации проводить самостоятельную экономическую политику и выступать конкурентными субъектами. За прошедшее десятилетие формальные правила взаимоотношений между регионами разных уровней менялись, как минимум, три раза. До начала 90-х гг. в России действовала жесткая административная вертикаль власти, при которой нижестоящие уровни власти подчинялись вышестоящим администрациям. 31 марта 1992 г. был заключен Федеративный договор, провозгласивший договорной принцип формирования РФ. Затем в 1993 г. была принята Конституция Российской Федерации, по которой основным принципом создания федерации является конституционный принцип, но включающий элементы договорных отношений (ст.76), что обусловило в целом противоречивую систему взаимоотношений центра и суб?юктов. Тем не менее, оба документа заложили правовую основу перехода к реальной федерации с относительно суверенными субъектами федерации. В Конституции зафиксирована идея децентрализации государственной власти с передачей части суверенных полномочий на уровень субъектов Федерации, а также гарантируется местное самоуправление. Так, ст. 5 отмечает равноправность субъектов РФ между собой и в отношениях с федеральными органами, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ; ст. 12 гарантирует местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно. Самое сложное в становлении этой системы создать систему уровней государственной власти (включая местное самоуправление), которые имеется положение о возможности взаимного делегирования части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Конкретизация разграничений полномочий и предметов ведения Центра и регионов до сих пор осуществлялась в индивидуальных договорах между Российской Федерацией и ее субъектами. Поэтому отдельные субъекты РФ могут иметь такие права, которыми не располагают другие. В структуру власти входит местное самоуправление, хотя Конституция указывает, что оно не входит в систему государственной власти. Тем не менее, органы МСУ отвечают за предоставление многих жизненно важных общественных благ (ЖКХ, и др.), и, согласно ст. 132, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Они также могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, и их реализация подконтрольна государству. Таким образом, оговорена возможность передачи полномочий по всей вертикали власти от федерального центра к субъектам федерации и к муниципалитетам. До настоящего времени полномочия органов государственной власти регионов и порядок утверждения договоров субъектов Федерации определялись рядом федеральных законов: Законом от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации», Законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федера гионов имеют доли от 3,5 до 1,3 % в ВБ11. Коэффициент концентрации 18 регионов по ВРП составляет 0,66. Фактически 20% всех субъектов федерации производят 66,п5% ВРП, перечисляют 71,3% всех налогов, обеспечивают 65,5% инвестиций, 75,4% экспорта, 77,7% импорта, 61,5% промышленной продукции, причем в них проживает 46,9% всего и 49,1% активного населения, т.е. сосредотачивает больше половины всей производственной и экспортной деятельности. Рыночная структура регионов в терминах теории отраслевых рынков соответствует рынку частичной монополии (промежуточный вариант между монополией и олигополией). Формальная модель сложившегося рыночного взаимодействия соответствует модели доминирующей фирмы с конкурентным окружением (модель Форхаймера), где роль доминирующей фирмы выполняет Москва. Соответственно подобно доминирующей фирме в условиях, когда не происходит входа новых фирм-последователей (новых регионов), Москва получает положительную прибыль в сравнении с остальными регионами-конкурентами. Усиление централизации еще больше усилит монопольное положение Москвы за счет увеличения финансовых потоков между федеральным и региональными органами власти, которые еще в 1999 г. оценивались в 430 млрд, дол.21 Остановимся на различиях в конкурентном поведении регионов. Эти различия можно проследить по договорам о разграничении полномочий и предметов ведения между федеральными и региональными органами власти, а также по законам и указам, издаваемых субъектами Федерации. Некоторые регионы придерживаются наступательной позиции, как в законодательной сфере, так и в финансовой политике по отношению к центру. Прежде всего, это проявляется в законодательной активности. Субъекты Федерации принимают основные законы, закрепляющие властные полномочия в зависимости от статуса: конституции (для республик) и 21 Обзор экономической политики России за 2000 г. Указ соч. С.. 122. 255 |