ские АО, Ярославская, Мурманская, Ичкерия. В 1998 г. их подписали еще б регионов: г. Москва, Марий Эл, Амурская, Воронежская, Ивановская, Костромская. Всего, таким образом, 43 субъекта подписали договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и региональными органами власти. В дополнение к договорам субъекты имеют соглашения с федеральными органами по отдельным сферам: международных и внешнеэкономических связей, высшего и среднего профессионального образования, агропромышленного комплекса, об экономическом сотрудничестве и др. Несколько субъектов имеют дополнительные соглашения с Министерством путей сообщения РФ. Степень активности субъектов здесь резко различается: по 16 соглашений имеют Ростовская область и Свердловская области, Саха (Якутия), по 11 соглашений Башкортостан, Татарстан, Иркутская, Хабаровский край; далее идут Нижегородская 10 (включая 1 с МПС), Коми и Удмуртия 9, Краснодарский край 8, Оренбургская, Северная Осетия, Сахалинская по 5, Калининградская, Бурятия, Чувашия по 4, Вологодская 2. Красноярский 2 (включая 1 с МПС). Итак, дополнительные соглашения имеют 19 субъектов. В этот список ис вошли еще 17 субъектов, имеющие только частные договора с МПС. Объем полномочий, заложенных в договорах и соглашениях, определяется политическим весом регионального руководства, экономическими и политическими ресурсами региона. В вертикальной конкуренции объектом соперничества являются также доступные финансовые потоки, борьба за которые осуществляется неэкономическими методами. В.Попов проследил регрессионную зависимость между финансовыми трансфертами между регионами и центром и результатами голосований регионов за Б.Ельцина (анализируемый период 1996-1998 гг.) и сделал вывод, что больше финансовых средств оставалось в субъектах Федерации, поддерживавших центр, тогда как оппозиционные регионы, напротив, наказывались рублем [124.С.121]. Некоторые регионы придерживаются наступательной позиции как в законодательной сфере, так и в финансовой политике по отношению к центру. Прежде всего это проявляется в законодательной активности. Субъекты Федерации принимают основные законы, закрен93 |
ции», Регулирующие законы приняты не так давно, поэтому, начиная с 1993 г., получила широкое распространение практика подписания догово* ров и соглашении по разграничению предметов ведения и полномочии между центром и субъектами. Первыми договоры подписали в 1994 г. Татарстан, Башкортостан, Кабардино-Балкария, затем в 1995 г. Бурятия, Северная Осетия, Саха (Якутия), Удмуртия, в 1996 г —еще 17 субъектов: г. Санкт-Петербург, Омская, Тверская, Ростовская, Сахалинская, Нижегородская, Свердловская, Оренбургская, Пермская, Иркутская области, Республики Чувашия и Коми; Алтайский, Хабаровский, Краснодарский края. В 1997 г. еще 13: Астраханская, Брянская, Вологодская, Магаданская, Cal’*’ ратовская, Челябинская, Ульяновская, Ярославская, Мурманская области, Красноярский край, Ичкерия. В 1998 г. их подписали еще 6 регионов: г. Москва, Марий Эл, Амурская, Воронежская, Ивановская, Костромская области. К 1999 г. у 47 субъектов существовали договоры о разграничении предметов ведения и полномочий. В дополнение к договорам субъекты подписали соглашения с федеральными органами по отдельным сферам: международных и внешнеэкономических связей, высшего и среднего профессионального образования, АПК, об экономическом сотрудничестве и ф др. 19 субъектов имеют дополнительные соглашения с Министерством путей сообщения РФ, причем активность субъектов здесь различается: по 1б соглашений имеют Ростовская и Свердловская области, Саха (Якутия), по 11 соглашений Башкортостан, Татарстан, Иркутская область, Хабаровский край; далее идут Нижегородская обл. 10, Коми и Удмуртия 9, Краснодарский край 8, Северная Осетия, Оренбургская и Сахалинская обл, по 5, Калининградская обл., Бурятия, Чувашия по 4, Вологодская обя. —2, Красноярский край 2. Таким образом, институциональная основа суверенности властей к концу 90-х гг. была заложена, однако сложившаяся система, которую Л.И. 235 Полищук назвал «переговорным федерализмом», в итоге стала характеризоваться существенной асимметрией горизонтальной и вертикальной. Горизонтальная асимметрия состоит в неравенстве статусов и возможностей субъектов федерации. На уровне Федерации субъектами власти являются федеральный Центр и 89 равноправных по Конституции субъектов. Однако имеется 6 разных видов субъектов федерации (республики, края, города федерального значения, области, автономные области и округа), которые имеют разное влияние на федеральный центр, разные налоговые условия и финансовые трансферты. Уникальным является также то, что одни субъекты входят в другие, равные себе по конституционному статусу. Асимметричность состоит в том, что принципы распределения полномочий субъектов субъективны и непрозрачны, и объем полномочий, заложенных в договорах и соглашениях, определяется политическим весом регионального руководства, экономическими и политическими ресурсами региона, что отмечается многими исследователями3. Границы компетенции региональных властей и центра недостаточно определены, в результате возникает информационная асимметрия. Вертикальная информационная асимметрия имеет место, когда на уровне субъектов Федерации принимаются законодательные акты, затрагивающие интересы Центра. Более 70% законодательных актов субъектов затрагивают фундаментальные вопросы прав собственности на федеральное имущество, мобильности ресурсов и др. В ряде случаев, напротив, решения центра ущемляют интересы регионов и им приходится отстаивать свои права. Горизонтальная информационная асимметрия связана с отсутствием прозрачности в отношениях между Центром и регионами, когда одни регионы не знают, какой объем полномочий имеют другие регионы. Это приводит к росту трансакционных издержек, связанных с получением бо~ Э Петров Н. Модели развития региональных политических злит //Трансформация региональных элит в сравнительной перспективе. М.: МОНФ, 1999. С.17-28. Т’итков А. Выборы 1995-97 гг. и региональные политические элиты // Там же. —С. 95-127. 236 гионов имеют доли от 3,5 до 1,3 % в ВБ11. Коэффициент концентрации 18 регионов по ВРП составляет 0,66. Фактически 20% всех субъектов федерации производят 66,п5% ВРП, перечисляют 71,3% всех налогов, обеспечивают 65,5% инвестиций, 75,4% экспорта, 77,7% импорта, 61,5% промышленной продукции, причем в них проживает 46,9% всего и 49,1% активного населения, т.е. сосредотачивает больше половины всей производственной и экспортной деятельности. Рыночная структура регионов в терминах теории отраслевых рынков соответствует рынку частичной монополии (промежуточный вариант между монополией и олигополией). Формальная модель сложившегося рыночного взаимодействия соответствует модели доминирующей фирмы с конкурентным окружением (модель Форхаймера), где роль доминирующей фирмы выполняет Москва. Соответственно подобно доминирующей фирме в условиях, когда не происходит входа новых фирм-последователей (новых регионов), Москва получает положительную прибыль в сравнении с остальными регионами-конкурентами. Усиление централизации еще больше усилит монопольное положение Москвы за счет увеличения финансовых потоков между федеральным и региональными органами власти, которые еще в 1999 г. оценивались в 430 млрд, дол.21 Остановимся на различиях в конкурентном поведении регионов. Эти различия можно проследить по договорам о разграничении полномочий и предметов ведения между федеральными и региональными органами власти, а также по законам и указам, издаваемых субъектами Федерации. Некоторые регионы придерживаются наступательной позиции, как в законодательной сфере, так и в финансовой политике по отношению к центру. Прежде всего, это проявляется в законодательной активности. Субъекты Федерации принимают основные законы, закрепляющие властные полномочия в зависимости от статуса: конституции (для республик) и 21 Обзор экономической политики России за 2000 г. Указ соч. С.. 122. 255 |