36 чит доминирующей в западной социологии точке зрения, согласно которой децентрализация недес к повышению эффективности государственной власти. Именно последняя определяет сегодня практику государственного строительства в значительной части зарубежных стран, как развитых, так и тех, которые принято относить к переходным. Система аргументации приверженцев децентрализации базируется на выводах экономической теории и, как правило, включает в себя следующие четыре теоретические положения1. 1. Во-первых, децентрализация обеспечивает более эффективное размещение ресурсов власти в общественном секторе, способствуя тем самым, производству необходимых социальных благ и услуг. Данное производство занимает монопольное положение в пределах определенной территории, одиако, объем и ассортимент его «продукции» может варьироваться в зависимости от общественных предпочтений. Специфика общественного выбора здесь такова, что он неизбежно подразумевает наличие проигравших, то есть групп, заинтересованных в реализации некоего альтернативного варианта. Система, при которой решения о размещении ресурсов в общественном секторе принимаются на региональном и муниципальном уровне, делает общественный выбор более точным, позволяя учитывать местные особенности социальных предпочтений. В результате появляется возможность более полного удовлетворения спроса на локальные общественные блага и услуги без увеличения объема ресурсов власти. 2. Во-вторых, децентрализация способствует росту подконтроль органов государственной власти в вопросах расходования бюджетных средств. Суть данного аргумента водится к тому, что при децентрализации связь между уплаченными налогами и полученными общественными благами и услугами оказывается более прямой и прозрачной. Поскольку налоги взимаются там же, где осуществляются бюджетные траты, избирателю проще сопоставлять издержки и выгоды 1 Нечаев В.Д. Децентрализация, демократизация и эффективность (реформа федеративных отношений и местного самоуправления через призму теорий эффективной децентралдизании) // По-, лис. 2005. № 3. С. 92-182. |
Процессы разграничения полномочий в 2001-2003 гг., различные предложения по реформе местного самоуправления, о которых далее будет рассказано подробно, отражают борьбу общественной и государственной теорий местного самоуправления. В процессе развития сложились разнообразные модели местного самоуправления, в основе которых лежат различные принципы разграничения полномочий. Мировая практика предлагает несколько моделей разграничения полномочий, которые отличаются по уровню принятия решений, ролью и степенью участия тех или иных субъектов муниципального управления в реализации социальной ответственности. Наиболее известны среди них централизация и децентрализация. Централизация социальной деятельности государства в целом выражается в увеличении масштабов его деятельности в обществе за счет приращения его социальных функций и развития механизмов реализации социальной ответственности. Децентрализация, наоборот связана с разукрупнением социальной деятельности государственных институтов в обществе. Она выражается в мультипликации субъектов муниципального управления, в переносе значительной доли социальной ответственности и социальных функций с государства на негосударственный сектор; в децентрализации и муниципализации государственного управления социальной сферой1. Главным возражением против децентрализации является представление о ее негативном воздействии на эффективность управления на региональном и местном уровнях. Очевидно, что такое представление полностью противоречит доминирующей на Западе точке зрения, согласно которой децентрализация ведет к повышению эффективности государственного управления. Именно последняя определяет сегодня практику государственного строительства в значительной части зарубежных стран, как развитых, так и тех, которые принято относить к переходным. Система аргументации приверженцев децентрализации 1Константинова Л.В. Социальная политика: концепция и реальность: опыт социологической рефлексии. Саратов: Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина, 2004.-256 с. lb 37 t * У публичного управления во многом сложилась еще в XIX начале XX в., отражение, например, в трудах Васильчикова, Велихова, Градовского. Она базируется на выводах экономической теории и, как правило, включает в себя следующие четыре тезиса. 1. Децентрализация обеспечивает более эффективное размещение ресурсов в общественном секторе как о своеобразной «фабрике» по производству общественных благ и услуг. Данная «фабрика» занимает монопольное положение в пределах определенной территории, однако объем и ассортимент ее «продукции» может варьироваться в зависимости от общественных предпочтений. Как справедливо отмечают Дж. Бокелен и Г. Таплок, специфика общественного выбора такова, что он неизбежно подразумевает наличие проигравших, т.е. групп, заинтересованных в реализации некоего альтернативного варианта. Система, при которой решения о размещении ресурсов в общественном секторе принимаются на региональном и муниципальном уровне, делает общественный выбор более точным, позволяя учитывать местные особенности общественных предпочтений. В результате появляется возможность более полного удовлетворения спроса на локальные общественные блага и услуги без увеличения объема ресурсов. 2. Децентрализация способствует росту подотчетности органов государственной власти в вопросах расходования бюджетных средств. Суть данного аргумента водится к тому, что при децентрализации связь между уплаченными налогами и полученными общественными благами и услугами оказывается более прямой и прозрачной. Поскольку налоги взимаются там же, где осуществляются бюджетные траты, избирателю проще сопоставлять издержки и выгоды при выборе альтернативных политиков и вариантов политического курса. Избиратель знает, сколько ему придется заплатить, и может просчитать, что он получит взамен. Вероятность того, что налоги пойдут на удовлетворение нужд других избирателей, снижается. В конечном итоге это делает более рациональным поведение как политиков, так и избирателей. Политикам становится труд нее скрыть неэффективность общественных трат, а избиратель более ответственно подходит к выбору, голосуя за дополнительный рубль налогов только тогда, когда его выигрыш от увеличения общественных расходов превышает эту сумму. 3. Наличие собственной налоговой базы побуждает региональные и местные власти принимать меры для ее расширения, т.с. поощрить развитие региональных и местных экономик. Улучшается также администрирование региональных и местных налогов. 4. Наделение региональных и местных властей правом самостоятельно распоряжаться бюджетными средствами стимулирует их к сокращению необоснованных издержек в общественном секторе'. По заключению ряда авторов, важнейшей особенностью процессов децентрализации в третьем мире (как и в России) была и остается пассивность населения в реализации своих демократических прав на местном уровне. Изучение последствий децентрализации в развивающихся странах выявило еще одну проблему, которую обычно упускают из виду сторонники тезиса об эффективности данной меры, а именно проблему взаимодействия между автономными уровнями власти. Как бы далеко ни зашла децентрализация, при проведении своей политики центральная власть не в состоянии обойтись без территориальной инфраструктуры. Здесь возможно два пути: либо сделать агентами центральной власти органы регионального и местного самоуправления, либо выстроить параллельно им новую административную вертикаль. Но и в том, и в другом случае между властными структурами могут возникать конфликты, обусловленные несовпадением их интересов. Для предотвращения таких конфликтов теоретики децентрализации предлагают четко разграничить полномочия уровней власти, дабы каждый был «хозяином» в поле собственной компе-1 1Нечаев В.Д. Децентрализация, демократизация иэффективность ( реформафедеративных отношений и местногосамоуправления через призмутеории эффективной децентрализации )// Полис. 2005. №3. С. 92-102. |