|
форм управления; наделение программы как единого объекта управления необходимыми кадровыми, материальными, финансовыми и другими ресурсами; использование методов анализа и оценки для обоснования решений, принимаемых на всех этапах разработки и осуществления программы. Общими чертами, выделяющими программно-целевые системы управления из множества иных управленческих моделей являются: 1. Программно-целевая система это организационное образование, обладающее следующими свойствами: его участники добровольно объединяются на договорной основе для достижения совместно избранного множества целей, которое регулярно пересматриваются и уточняются; взаимодействие между участниками и их включение в образование осуществляется на рыночных, конкурентных (конкурсных) принципах, на возмездной основе. 2. Одно из свойств программно-целевой системы управления состоит в том, что их "внутренний" рынок должен быть устроен лучше, обеспечивать более эффективное достижение целей организации (ради чего она, собственно, и создается), чем рынок существующий, "внешний" по отношению к программно-целевой системе управления. Но этот "внутренний" рынок должен быть "лучше" и с точки зрения участников организации, иначе им на него незачем приходить, незачем встраиваться в программно-целевую систему управления. Первой задачей, которую следует решить создателю такой системы, предназначенной для конкретной сферы деятельности создать инфраструктуру соответствующих рынков и производственных процессов и механизмы ее поддержки и развития. 3. Если в законодательстве присутствуют препятствия (прямые запреты снимают задачу создания программно-целевой системы управления) функционированию системы в целом или эффективному взаимодействию ее |
145 ресурсов вокруг решения комплексных проблем, обеспечения координации видов деятельности и мероприятий, осуществляемых различными ведомствами и различными уровнями руководства, повышение обоснованности и эффективности принимаемых решений. Обобщение теоретических выводов и конкретного опыта позволяет выделить следующие, наиболее общие принципы программного подхода: * ориентация программы на конечный результат (формулируемый в виде цели или совокупности целей), достижение которого и представляет собой основное назначение программы; * построение программы в виде группы (комплекса) упорядоченных, взаимосвязанных и взаимозависимых мероприятий, видов деятельности ' различного уровня, составляющих программную структуру; * определение программы как элемента, входящего в состав программы более высокого порядка, что обусловливает ее место в общей совокупностимероприятий правительства, а также связь с другими программами того же уровня; * понимание программы как целостного объекта управления, независимо от ведомственной принадлежности составляющих ее элементов; * системное рассмотрение процесса управления программой на всех этапах от анализа проблемы и постановки целей до контроля исполнения; * создание соответствующей организационной системы управления программой, построенной либо на основе специально учреждаемого органа, либо путем перераспределения прав и ответственности существующих подразделений, а также путем использования разнообразных координационных форм управления; * наделение программы как единого объекта управления необходимыми кадровыми, материальными, финансовыми и другими ресурсами; * использование методов анализа и оценки для обоснования решений, принимаемых на всех этапах разработки и осуществления программы. Несмотря на различие программ и проектов они обладают многими общими чертами. Так формирование ИЗС можно считать и осуществлением программы и реализацией проекта. Некую совокупность действий можно назвать проектом (иногда, чтобы подчеркнуть отличие от архитектурных или инженерных 147 Любой проект проходит через определенные Фазы в своем развитии. У каждого проекта можно выделить начальную (прединвестиционную) стадию, стадию реализации проекта и стадию завершения работ. Наиболее традиционным однако является разбиение проекта на четыре этапа: формулированиепроекта, планирование, осуществление, завершение. Под управлением проектом подразумевается деятельность, направленная на реализацию проекта с максимально возможной эффективностью при заданных ограничениях по времени, по денежным и иным ресурсам, а также по качеству конечных результатов проекта (документированных, например, в техническом задании на проект). Почти за пятьдесят лет, в течение которых применяется технология управления проектами, было разработано множество методик и инструментов, помогающих руководителям проектов управлять этими ограничениями. Для управления ограничениями по времени используются методы построения и контроля календарных графиков работ. Для управления ресурсными ограничениями используются методы формирования и отслеживания выполнения финансового плана, диаграммы загрузки ресурсов, матрицы ответственности и т.п. Временные ограничения проекта часто являются наиболее критичными. Весьма вероятными следствиями затягивания сроков выполнения проекта являются перерасход средств и недостаточно высокое качество работ. Поэтому в большинстве методов управления проектами основной упор делается на календарное планирование работ и контроль за соблюдением календарного графика. Сформулируем общие черты, выделяющие программно-целевые системы (ПЦС) из множества иных управленческих моделей. Программно-целевая система это организационное образование, обладающее следующими свойствами: его участники добровольно объединяются на договорной основе для достижения совместно избранного множества целей, которое регулярно пересматриваются и уточняются; взаимодействие между участниками и их включение в образование осуществляется на рыночных, конкурентных (конкурсных) принципах, на возмездной основе. Одно из свойств ПЦС состоит в том, что их "внутренний" рынок должен быть устроен лучше, обеспечивать более эффективное достижение целей организации (ради чего она, собственно, и создается), чем рынок существующий, "внешний" по отношению к ПЦС. Но этот "внутренний" рынок должен быть "лучше" и с точки 148 зрения участников организации, иначе им на него незачем приходить, незачем встраиваться в ПЦС. Первой задачей, которую следует решить создателю ПЦС, предназначенной для конкретной сферы деятельности создать инфраструктуру соответствующих рынков и производственных процессов и механизмы ее поддержки и развития. Если в законодательстве присутствуют препятствия (прямые запреты снимают задачу создания ПЦС) функционированию системы в целом или эффективному взаимодействию ее участников, то все они должны быть выявлены заранее и учтены в создаваемой нормативной базе функционирования ПЦС. Как свидетельствует богатый отечественный и мировой опыт формирования программно-целевых систем, процесс их создания длинный и сложный путь исследований, анализа, обобщений, разработок, планирования, программирования, организации. В последующем изложении показано каким образом программно-целевые принципы были реализованы в процессе формирования инвестиционно-заемной системы регионального уровня. 3.2 Рыночные механизмы формирования ИЗС региона. Как уже упоминалось в предыдущем изложении, в качестве основного инструмента реализации инвестиционной политики в регионе, предлагается использовать инвестиционно-заемную систему, сочетающую привлечение заемных средств на основе выпуска муниципальных ценных бумаг и их размещение в быстро окупаемые, прибыльные проекты. Опыт стран, имеющих давнюю историю фондового рынка, показывает, что местными органами власти широко используется выпуск своих обязательств для финансирования местных бюджетов, осуществления инвестиционных проектов и социальных программ. Соотношение объемов выпусков государственных ценных бумаг, эмитируемых местными органами власти, с одной стороны, и центральным правительством, с другой, в США составляет 360 к 1000, в ФРГ 1080 к 1000. В России этот процесс начал развиваться в начале 90-ых годов. До 1997 года наиболее популярными на российском фондовом рынке являлись федеральные ценные бумаги. Среди них бесспорным лидером были государственные краткосрочные обязательства (ГКО). На основе этой системы Правительство РФ провело выпуски новых видов обязательств (ОФЗ, ОГСЗ), |