|
143 системообразующую роль, другие же выполняют вспомогательные функции, способствуя более рельефному раскрытию особенностей организации исполнительной власти. Пожалуй, нет ни одного закона субъекта Федерации, который бы в достаточной степени раскрывал все названные элементы системы исполнительной власти, уделяя каждому из них адекватное внимание. Чаще всего правовая характеристика системы исполнительной власти разбросана по различным законодательным и подзаконным актам, посвященным отдельным видам органов, входящих в систему, отдельным аспектам их организации и функционирования. Каждый субъект Федерации самостоятельно определяет тот набор нормативных правовых актов, которые будут регулировать организацию и функционирование его системы исполнительной власти, зачастую комбинируя содержание названных выше актов; при этом в таком регулировании в обязательном порядке участвуют конституция или устав, а также законы и подзаконные акты, принятие которых прямо предусмотрено федеральным законодательством. Например, подобные предписания содержатся в подпункте «м» п. 2 ст. 5, п. 4 ст. 17, п. 3 ст. 20 Федерального закона «Об общих принципах...», хотя и не все субъекты стараются своевременно приводить свои правовые акты в соответствие с ним. Несомненно, основополагающее значение для системного регулирования исполнительной власти имеют конституции и уставы субъектов Федерации, а также законы о системе и структуре исполнительных органов государственной власти и схеме управления субъектом РФ. Установление основных элементов системы исполнительной власти предмет законодательного регулирования, на что неоднократно обращаюсь внимание в решениях Конституционного и Верховного судов Российской Федерации. Так, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава Основного закона Читинской |
определяется понятие системы федеральных органов исполнительной власти, а констатируется, что в эту систему входит Правительство РФ, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти (п. 1резолютивной части постановления). Полагаем, что понятие «система органов исполнительной власти субъектов РФ» означает совокупность этих органов, объединенных общими целями, задачами и принципами деятельности и дифференцированных в зависимости от места в иерархии исполнительной власти, характера компетенции, организационно-правовых форм строения и деятельности, а также ряда других признаков, с выделением внутрисистемных и мсжсистсмных взаимосвязей. Исходя из анализа нормативных правовых актов и судебной практики, системное правовое регулирование организации и функционирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации включает в себя следующие элементы: цели, задачи и принципы деятельности; структуру органов исполнительной власти; понятие каждого вида органа исполнительной власти и его место в иерархии исполнительной власти; порядок создания, реорганизации и ликвидации органов; порядок назначения на должность и освобождения от должности руководителей, их наименование и основы правового статуса; основы внутренней организационной структуры; общую характеристику компетенции каждого вида органов; правовые и организационные формы деятельности; общую характеристику подчиненности и подведомственности (внутрисистемные взаимосвязи); общую характеристику межсистемных взаимосвязей с иными государственными органами и органами местного самоуправления. Названные элементы, безусловно, занимают неравнозначные позиции: элементы, касающиеся структуры органов, их понятия и видов, играют системообразующую роль, другие выполняют вспомогательные функции, способствуя более рельефному раскрытию особенностей организации исполнительной власти. Пожалуй, нет ни одного закона субъекта Федерации, который бы в достаточной степени раскрывал все названные элементы системы исполнительной власти, уделяя каждому из них адекватное внимание. Чаще всего правовая характеристика системы исполнительной власти разбросана по различным законодательным и подзаконным актам, посвященным отдельным видам органов, входящих в систему, отдельным аспектам их организации и функционирования. Вот как выглядит собирательный перечень нормативных правовых актов, регулирующих данную сферу: конституция или устав субъекта Федерации; закон о системе исполнительных органов государственной власти; закон о структуре исполнительных органов государственной власти; закон о схеме управления в субъекте Федерации; закон о статусе высшего должностного лица; закон о статусе и структуре высшего исполнительного органа государственной власти; закон о центральных органах специальной компетенции; закон о местных исполнительных органах государственной власти; законы, регулирующие деятельность отдельных видов органов исполнительной власти в той или иной сфере или области государственного управления; указ, постановление, распоряжение высшего должностного лица или высшего исполнительного органа, определяющие систему и структуру исполнительных органов государственной власти; указ или постановление, определяющие перечень центральных и территориальных исполнительных органов; положения об отдельных видах органов исполнительной власти; иные подзаконные акты, посвященные отдельным вопросам организации и деятельности исполнительных органов государственной власти субъекта РФ. Каждый субъект Федерации самостоятельно определяет тот набор нормативных правовых акгов, которые будут регулировать организацию и функционирование его системы исполнительной власти, зачастую комбинируя содержание названных выше актов; при этом в таком регулировании в обязательном порядке участвуют конституция или устав, а также законы и подзаконные акты, принятие которых прямо предусмотрено федеральным законодательством. Например, подобные предписания содержатся в подпункте «м» п. 2 ст. 5, п. 4 ст. 17, п. 3 ст. 20 Федерального закона «Об общих принципах...», хотя и не все субъекты стараются своевременно приводить свои правовые акты в соответствие с ним. Несомненно, основополагающее значение для системного регулирования исполнительной власти имеют конституции и уставы субъектов Федерации, а также законы о системе и структуре исполнительных органов государственной власти и схеме управления субъектом РФ. Установление основных элементов системы исполнительной власти предмет законодательного регулирования, на что неоднократно обращалось внимание в решениях Конституционного и Верховного судов Российской Федерации. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава Основного закона Читинской области» от 1 февраля 1996 г. №3-П сформулировано следующее правоположение: «Данный круг вопросов, как подлежащий по своей природе законодательному регулированию, входит в полномочия именно органа законодательной власти и, следовательно, соответствует принципу разделения властей и принципу самостоятельности органов законодательной власти» '1''. Тем не менее это не исключает возможности определения отдельных элементов системы исполнительной власти подзаконными актами высшего должностного лица и высшего исполнительного органа, которые не могут противоречить конституции, уставу и законам субъектов Федерации, но они не должны играть системообразующей роли, устанавливая понятия и виды органов исполнительной власти, структуру исполнительных органов, правовой статус руководителей и т.п., что на сегодняшний день в субъектах Федерации встречается не так уж и редко (например, в 79См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996.№7. Ст.700. |