|
144 области» or 1 февраля 1996 г.2 4 сформулировано следующее правоположение: «Данный круг вопросов, как подлежащий по своей природе законодательному регулированию, входит в полномочия именно органа законодательной власти и, следовательно, соответствует принципу разделения властей и принципу самостоятельности органов законодательной власти. Аналогичное положение, касающееся утверждения схемы управления и структуры органов исполнительной власти, закреплено Законом РФ от 5 марта 1992 г. «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации», согласно которому схема управления областью и структура органов областной администрации утверждаются представительным органом власти». Тем не менее это не исктючает возможности определения отдельных элементов системы исполнительной власти подзаконными актами высшего должностного лица и высшего исполнительного органа, которые не могут противоречить конституции, уставу и законам субъектов Федерации, но они не должны играть системообразующей роли, устанавливая понятия и виды органов исполнительной власти, структуру исполнительных органов, правовой статус руководителей и т.п., что на сегодняшний день в субъектах Федерации встречается не так уж и редко (например, в Свердловской области, Москве, Санкт-Петербурге, в республиках Дагестан, Татарстан и др.). Конституционно-уставное регулирование системы исполнительной власти имеет объективные пределы, связанные со статусом и значением этого вида правовых актов, пе предназначенных для детального установления всех видов органов исполнительной власти, их внутрисистемных и межсистемных взаимосвязей. Представленная в конституциях и уставах компетенционно-функционалъная характеристика системы исполнительной власти была подробно исследована И.Л. Бачило. По ее мнению, «анализ определения предметов ведения и полномочий 2 4 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №7. Ст.700. |
предусмотрено федеральным законодательством. Например, подобные предписания содержатся в подпункте «м» п. 2 ст. 5, п. 4 ст. 17, п. 3 ст. 20 Федерального закона «Об общих принципах...», хотя и не все субъекты стараются своевременно приводить свои правовые акты в соответствие с ним. Несомненно, основополагающее значение для системного регулирования исполнительной власти имеют конституции и уставы субъектов Федерации, а также законы о системе и структуре исполнительных органов государственной власти и схеме управления субъектом РФ. Установление основных элементов системы исполнительной власти предмет законодательного регулирования, на что неоднократно обращалось внимание в решениях Конституционного и Верховного судов Российской Федерации. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава Основного закона Читинской области» от 1 февраля 1996 г. №3-П сформулировано следующее правоположение: «Данный круг вопросов, как подлежащий по своей природе законодательному регулированию, входит в полномочия именно органа законодательной власти и, следовательно, соответствует принципу разделения властей и принципу самостоятельности органов законодательной власти» '1''. Тем не менее это не исключает возможности определения отдельных элементов системы исполнительной власти подзаконными актами высшего должностного лица и высшего исполнительного органа, которые не могут противоречить конституции, уставу и законам субъектов Федерации, но они не должны играть системообразующей роли, устанавливая понятия и виды органов исполнительной власти, структуру исполнительных органов, правовой статус руководителей и т.п., что на сегодняшний день в субъектах Федерации встречается не так уж и редко (например, в 79См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996.№7. Ст.700. Свердловской области, Москве, Санкт-Петербурге, в республиках Дагестан, Татарстан и др.). Конституционно-уставное регулирование системы исполнительной власти имеет объективные пределы, связанные со статусом и значением этого вида правовых актов, не предназначенных для детального установления всех видов органов исполнительной власти и их внутрисистемных и межсистемных взаимосвязей. Представленная в конституциях и уставах компетенционно-функциональная характеристика системы исполнительной власти была подробно исследована И.Л. Бачило. По ее мнению, «анализ определения, предметов ведения и полномочий органов исполнительной власти в субъектах Федерации показывает достаточно большой разброс в подходе к конституционному регулированию этих проблем. Основной акцент сделан на перечне предметных областей деятельности в сферах совместного и исключительного ведения. Приведенные примеры показывают большую амплитуду колебания конкретности перечня предметов ведения, и это, безусловно, сказывается на составе полномочий, их содержании»80. И все же, на наш взгляд, не следует переоценивать компетенционную характеристику исполнительной власти по сравнению с ее организационной и структурной составляющей, без которых представление об этой системе еще меньше, чем без подробного описания полномочий и предметов ведения. Конституционно-уставное регулирование объективно сосредоточено прежде всего на конституционном статусе высшего должностного лица и высшего исполнительного органа, а в отношении иных органов исполнительной власти используются, как правило, бланкетные предписания. Хотя, например, в уставах Ленинградской и Московской *° Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / И.Л. Бачило, А.А. Гришковец, И.О. Мелюхин и др. М: ИГП РАН, 2000. С.349. |