|
ски во исполнение требований Послания Президента РФ «Порядок во власти порядок в стране» (хотя и с заметным запозданием), направлено на упорядочение ведомственного нормотворчества и контроля. Однако и в Правилах заметны подходы, не отвечающие современным задачам. В Правилах, в частности, более узко, чем в названном Указе Президента РФ от 2 мая 1996 г., перечислен круг актов, подлежащих государственной регистрации; нет заслона от порочной практики, в силу которой многие ведомственные решения направлены не столько на конкретизацию обязанностей должностных лиц, сколько на дополнительное обременение граждан, хозяйствующих субъектов регионов путем установления для них новых, не предусмотренных законодательством обязанностей, а также посредством сужения возможностей для реализации их прав и законных интересов. Анализ положений, регламентирующих правореализацию управленческих решений, принимаемых региональными органами управления, позволяет сделать некоторые выводы принципиального характера: до сих пор преобладает субъективный подход к определению функций, зоны ответственности региональных органов исполнительной власти; при всей множественности органов исполнительной власти и дублировании функций в правовом регулировании процесса реализации решений остаются пробелы; постоянные призывы к усилению персональной ответственности и контрольных функций органов исполнительной власти в положениях об этих органах либо вообще не находят отражения, либо такие «пунктики» упоминаются как малосущественные. Одним из самых серьезных недостатков вновь созданной системы и структуры региональных органов исполнительной власти является отсутствие реальной, эффективной координации деятельности. В результате вынужденно создаются различные Межведомственные (надведомственные) координационно-контрольные комиссии, правовой статус которых весьма зыбкий, сомнительный, выполняя экстренные задачи вместо тех, кто их должен 149 |
Еще одним непреодоленным явлением периода неправового управления остается обильное подзаконное, в том числе ведомственное регулирование посредством принятия неправовых решений. Оно занимает в деятельности ряда органов исполнительной власти одно из самых существенных мест. Конечно, обилие подзаконных актов является сегодня в какой-то степени вынужденной реакцией исполнительной власти на пробельность и противоречивость многих действующих законов. Но в целом такой вид деятельности, особенно на региональном уровне, служит показателем неумения государственного аппарата руководствоваться законами. Другими словами, через ведомственное регулирование происходит консервация прежних а методов управления, объективно ведущих к достижению не общественных, а ведомственных целей. Положение в данной сфере усугубляется и беспорядочностью в издании актов министерств и ведомств не только на региональном, но и федеральном уровне. Вот только некоторые показатели нынешнего состояния. Далеко не все ведомственные нормативные акты направляются нащ правовую экспертизу и регистрацию в Министерстве юстиции РФ. Тем самым нарушается установленный порядок, подтвержденный и уточненный Указом Президента Российской Федерации от 2 мая 1996 г. "О мерах по развитию органов юстиции Российской Федерации" (Министерство юстиции РФ обязано осуществлять контроль за соответствием ведомственных нормативных актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента Российской Федерации, постановлениям и распоряжениям Правительства Российской Федерации). Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов4 исполнительной власти и их государственной регистрации", изданное фактически во исполнение требований Послания Президента РФ "Порядок во власти порядок в стране" (хотя и с заметным запозданием), направлено на упорядочение ведомственного нормотворчества и контроля. Однако и в Правилах заметны подходы, не отвечающие современным задачам. В Правилах, в частности, более узко, чем в названном Указе Президента РФ от 2 мая 1996 г., перечислен круг актов, подлежащих государственной регистрации; нет заслона от порочной практики, в силу которой многие ведомствен ные решения направлены не столько на конкретизацию обязанностей должностных лиц, сколько на дополнительное обременение граждан, хозяйствующих субъектов регионов путем установления для них новых, не предусмотренных законодательством обязанностей, а также посредством сужения возможностей для реализации их прав и законных интересов. Анализ положений, регламентирующих правореализацию управленческих решений, принимаемых региональными органами управления, позволяет сделать некоторые выводы принципиального характера: до сих пор преобладает субъективный подход к определению функций, зоны ответственности региональных органов исполнительной власти; при всей множественности органов исполнительной власти и дублировании функций в правовом регулировании процесса реализации решений остаются пробелы; постоянные призывы к усилению контрольных функций органов исполнительной власти в положениях об этих органах либо вообще не находят отражения, либо такие функции упоминаются как малосущественные. Одним из самых серьезных недостатков действующей системы и структуры региональных органов исполнительной власти является отсутствие реальной, эффективной координации деятельности. В результате вынужденно создаются различные Межведомственные (надведомственные) координационно-контрольные комиссии, правовой статус которых весьма зыбкий и которые, выполняя экстренные задачи вместо тех, кто их должен выполнять в постоянном и автоматическом режиме, по существу разрушают все тот же принцип собственной компетенции. При подготовке стратегических решений все еще царит убежденность региональных чиновников в собственной экспертной непогрешимости, недоверие к науке, презрение к силе общественного мнения. Между тем потери от всего этого сопоставимы с солидными расходными статьями бюджетов субъектов РФ. Именно это обстоятельство заставило, например, американских законодателей нормативно обязать органы исполнительной власти страны и штатов заниматься стратегическим планированием в своих сферах управления и регламентировать этот процесс . См.: Чиркин В.Е. Предметы ведения Федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество, субсидиарность// Государство и право. 2002. № 5; Винсент Остром. |