|
системы существующих трансфертов. Тогда в среднесрочном периоде фискальная асимметрия в бюджетной системе будет иметь тенденцию к возрастанию, но по мере экономического возрождения регионов и повышения благосостояния населения объективно произойдет унификация условий фискальных взаимоотношений региональных органов власти и федерального центра. В итоге в долгосрочной перспективе это сформирует объективную основу организации симметричной модели бюджетной системы в России. Что касается текущих проблем, связанных с предрасположенностью консолидированного бюджета РФ к дефициту, то наращивание неналоговых доходов в части бюджетных поступлений от собственности в руках государства остается актуальной проблемой. Хотя официально обосновывается снижение роли государственной собственности в российской экономике, в действительности имеются явные свидетельства значительного усиления контроля российского государства над крупнейшими предприятиями в стране. Повышение технической эффективности и улучшение финансовых результатов многих предприятий под контролем государства являются необходимым условием обеспечения в будущем сбалансированности бюджетной системы. Весьма желательной является проработка потенциальных эффектов приватизации с учетом ее целесообразности как таковой, сравнительной экономической и аллокационной эффективности государственного и частного секторов, альтернативных издержек, возможных рисков и влияния на развитие отдельных рынков, отраслей, регионов, экономики страны в целом. В условиях отказа от директив как инструмента управления со стороны государства как акционера эффект присутствия госслужащих становится довольно эфемерным, причем как раз в ревизионных комиссиях более востребованы специалисты со стороны, обладающие специальными знаниями и большим опытом аудита, бухгалтерского учета и т.п. Рассматриваемый в качестве альтернативы институт профессиональных директоров, которых предлагается привлекать в органы управления дочерних и зависимых обществ 345 |
Раздел 6 Институциональные проблемы 445 ний, последнее представляется особенно важным с тем, чтобы «правила игры», взаимные обязательства государства и покупателей были ясны для общества. Существенным недостатком является и отсутствие анализа потенциальных эффектов приватизации с учетом ее целесообразности, альтернативных издержек, возможных рисков и влияния на развитие отдельных рынков, отраслей, регионов, экономики страны в целом. Пока же анонсированный резкий разворот приватизационной политики в сторону отказа государства от контроля более чем в десятке крупнейших компаний общенационального значения не сопровождается никакими балансирующими мерами, за исключением возможности допущения использования специального права на участие Российской Федерации в управлении акционерными обществами («золотой акции») в отношении менее половины из них (Объединенная зерновая компания, «Зарубежнефть», «РусГидро», «Аэрофлот» и «АЛРОСА»). Вопреки многочисленным декларациям о необходимости придания большей прозрачности приватизационному процессу к началу марта 2012 г. органами власти не были представлены обобщенные данные о ходе приватизационного процесса непосредственно в 2012 г. Не прозвучали они и в выступлении главы Минэкономразвития РФ на заседании правительства 7 февраля 2013 г., за исключением информации о величине доходов бюджета. По косвенным признакам, исходя из данных, озвученных в этом выступлении, о том, что в программу приватизации за последние три года в целях акционирования было включено всего 284 унитарных предприятия, 70% из которых уже преобразовано в акционерные общества, и данных о приватизации ФГУПов в 2010–2011 гг. (в совокупности 205 ед.)1 , можно сделать осторожный вывод о приватизации примерно 100– 140 предприятий в 2012 г. Что касается приватизации госпакетов акций, то ранее в СМИ со ссылкой на прессслужбу Росимущества сообщалось о том, что в 2012 г. в рамках приватизации было продано 273 пакета акций акционерных обществ2 , что примерно на четверть меньше аналогичной величины за предшествующий 2011 г. Этот показатель, хотя и превосходит результаты, достигнутые в кризисный период 2008–2010 гг., уступает уровню 2006–2007 гг. Всего в 2012 г. было совершено или находилось в конечных стадиях шесть приватизационных сделок объемом более 1 млрд руб. каждая. Крупнейшей из них стала продажа в сентябре 7,58% акций Сбербанка, находившихся в собственности ЦБ РФ, за 159,3 млрд руб. Специфика сделки, связанная с особым – 1 Правда, эта величина отражает количество ФГУПов, в отношении которых приняты решения об условиях приватизации, но отнюдь не завершено акционирование. Так, в 2011 г. при 143 предприятиях, в отношении которых были приняты решения о приватизации посредством акционирования, зарегистрированы всего 42 ОАО. 2 Приватизация принесет России около 3 трлн руб. за 4 года (РИА РосБизнесКонсалтинг. 07.02.2013 г.). Информация давалась РБК с указанием получения ее от Росимущества 16 января 2013 г., хотя на сайте Росимущества эта информация отсутствует. РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2012 году тенденции и перспективы 472 Во-первых, в отношении автоматического включения в программу приватизации после 1 января 2015 г. имущества, целевые функции которого не определены, что потребует от федеральных органов исполнительной власти закрепить до указанного срока такие функции для активов, находящихся в их ведении. Такой подход, с одной стороны, может стимулировать органы власти на сохранение как можно большего количества объектов, а у менеджмента подведомственных предприятий и учреждений создать дополнительную мотивацию для вывода активов и для получения частных выгод контроля ввиду неуверенности в прочности своих позиций. Впрочем, в поведении органов власти возможна и гораздо более негативная другая линия, когда следствием примата ведомственного подхода при определении целевой функции государственного имущества станет банальный интерес исключительно к объектам социально-культурного и бытового назначения, задействованным в обслуживании руководства конкретных органов власти и их сотрудников, но не интересы государства и экономики страны в целом. Большой проблемой является и адекватное определение целевой функции для каждого из объектов государственного имущественного комплекса, должен учитываться многоцелевой характер ряда принадлежащих государству активов. С другой стороны, вследствие предложенного подхода может увеличиться объем потенциально приватизируемого через 2–3 года имущества. При этом неизбежно встанет вопрос определения конкретных сроков и способов приватизации с учетом конъюнктуры рынка и спроса на активы, обладающие немалой спецификой. Выброс на рынок большого количества дополнительного имущества будет способствовать занижению цен на продаваемые активы, что критично при приоритете бюджетного подхода к приватизации. Весьма желательной является проработка потенциальных эффектов приватизации с учетом ее целесообразности как таковой, сравнительной экономической и аллокационной эффективности государственного и частного секторов, альтернативных издержек, возможных рисков и влияния на развитие отдельных рынков, отраслей, регионов, экономики страны в целом. Во-вторых, при декларированной трансформации приватизации в сторону ее использования как инструментария привлечения инвестиций в развитие и модернизацию государственных предприятий и создание новых рабочих мест, развития конкуренции и рынков путем сокращения доли государства в экономике, вовлечения имущества в хозяйственный оборот в новой Госпрограмме напрочь отсутствуют какие-либо индикаторы, указывающие на достижение этих целей. В свете этого большое недоумение вызывает упоминание в оценке планируемой эффективности программы в качестве ее ожидаемых конечных результатов и социальноэкономических последствий таких показателей, как вклад в модернизацию российской экономики, формирование условий для массового появления новых инновационных компаний во всех секторах экономики, структурная диверсификация экономики на основе инновационного технологического развития. То же относится и к качеству корпоративного управления. РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2012 году тенденции и перспективы 474 В-четвертых, Программой предусмотрено снижение доли госслужащих в органах управления и контроля АО с госучастием до 30% уже с 2014 г.1 с их концентрацией в ревизионных комиссиях, которые в российской практике давно являются наиболее слабым, преимущественно формальным органом управления в компаниях. В условиях отказа от директив как инструмента управления со стороны государства как акционера эффект присутствия госслужащих становится довольно эфемерным, причем как раз в ревизионных комиссиях более востребованы специалисты со стороны, обладающие специальными знаниями и большим опытом аудита, бухгалтерского учета и т.п. Рассматриваемый в качестве альтернативы институт профессиональных директоров, которых предлагается привлекать в органы управления дочерних и зависимых обществ вертикально-интегрированных холдингов и предприятий оборонно-промышленного комплекса (в дополнение к существующей практике), сам по себе не является панацеей при осуществлении процедур корпоративного управления. Более того, если исходить из формального примата материальных соображений, то госслужащий, представляющий интересы государства, является более независимым, поскольку не имеет права получать оплату от самой компании. При всех минусах механизма представительства интересов государства госслужащими в отношении них понятен возможный спектр санкций (дисциплинарные взыскания, лишение стимулирующих выплат к основному окладу, увольнение, дисквалификация с запретом занятия ряда должностей). В случае независимых директоров неизбежно возникает вопрос о достаточности репутационной ответственности и о возможности распространения на них норм законодательства об обязательном декларировании доходов и имущества. Более того, по мнению вице-премьера А. Дворковича, вывод госслужащих – руководителей высокого ранга из советов директоров ведет к возникновению чистого вакуума во взаимодействии между компаниями и органами власти, порождая необходимость выстроить альтернативный механизм согласования позиций, поскольку постоянное взаимодействие, регулярные встречи, консультации в выработке позиций являются принципиально важными для эффективного управления госкомпаниями2 . В-пятых, имеющийся на сегодня масштаб государственных активов на федеральном уровне, исходя из данных, представленных главой Минэкономразвития РФ, по всем категориям юридических лиц существенно меньше, чем в 1999 г.: более 2,3 тыс. акционерных обществ против около 3,9 тыс. (сокращение на 40%), порядка 1,8 тыс. государственных унитарных предприятий против почти 13,8 тыс. (сокращение в 7,7 раза), 20,2 тыс. учреждений против 23,1 тыс. (сокращение на 12%). Таким образом, тенденция к количественному сокращению объемов государственного имущества так или иначе реализовывалась и без принятия целевого подхода в отношении активов. Правда, при этом за кадром остается вопрос о качестве приватизации 2000-х годов и о ее последствиях. Однако критический анализ данной стороны вопроса отсутствует и в новой Госпрограмме. 1 За исключением действующих в ВПК или связанных с национальной безопасностью. 2 Вывод чиновников из госкомпаний требует нового взаимодействия // РИА Новости – Экономика. 7.02.2013 г. |