|
имуществ, ряд других должностных лиц губернии.1 Например, Оспенный комитет в Пензенской губернии состоял из губернатора, управляющего Палатой государственных имуществ, инспектора врачебной управы и любого почётного члена. Он не требовал никаких правительственных издержек. Отдельного материального содержания членов комитета не предусматривалось. В каждом уезде таким же порядком существовал Оспенный комитет, состоящий из исправника, окружного начальника, уездного врача и любого почётного члена.2 Для управления губернскими медицинскими учреждениями, а также для развития благотворительности, в 1781 году в Пензенской губернии был создан приказ общественного призрения. С открытием земских учреждений в 1865 году он был упразднён, а его функции, а также благотворительные средства, перешли в ведение созданных земских учреждений.3 Важное значение имели созданные ещё в XVIII веке губернские рекрутские присутствия, переименованные в 1831 году в рекрутские комитеты. Они издавали ряд распоряжений по проведению рекрутских наборов и следили за исполнением этих распоряжений уездными рекрутскими присутствиями (комитетами). С помощью комитетов и комиссий местная администрация губернии осуществляла некоторые хозяйственно административные функции. Так комиссия народного продовольствия разрешала задачи создания запасов продовольствия; строительная и дорожная комиссии осуществляли руководство по строительству дорог и казённых зданий; для сбора статистических сведений в губерниях возникали губернские статистические комитеты. Ряд учреждений этой группы был связан с разрешением различных медицинских вопросов (оспенные и холерные комитеты, комитеты общественного здравия, 1Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1968. С. 181-182. 2 Материалы для географии и статистики России, собранные офицерами генерального штаба. Пензенская губерния, ч. 2, 1867. С. 338. ’Там же. С. 323-324. |
деятельности генерал-губернаторов данная им в 1853 г. инструкция. Она только с большей силой подчеркивала ответственность генерал-губернатора за «состояние умов» в губернии. Связь генерал-губернатора со всеми правительственными и сословными учреждениями вверенных ему губерний осуществлялась через его канцелярию. Местные учреждения Министерства внутренних дел. В дореформенной России сохранилась в основном система административно-полицейских правительственных учреждений и сословных органов, созданная в 1775—1785 гг. Главой местной администрации являлся губернатор, который выполнял свои функции с помощью ряда административных учреждений: канцелярии губернатора, губернского правления, ряда комиссий, комитетов и присутствий. С созданием министерств губернаторы стали подчиняться Министерству внутренних дел, осуществляя связь с ним, а также с подчиненными учреждениями с помощью своих канцелярий. Для истории местной администрации дореформенной России характерны усиление власти губернаторов, рост их влияния [180] на местные органы всех ведомств (осуществляемые иногда в форме так называемого «надзора» губернатора за учреждениями самых различных ведомств) и постепенное падение самостоятельности губернских правлений. Все эти процессы были закреплены в «Наказе губернаторам» 3 июня 1837 г., провозгласившем губернатора «хозяином губернии»123 . Со второй четверти XIX в. широко практиковалось назначение вместо обычных гражданских губернаторов военных губернаторов, которым, кроме местной администрации и полиции, были подчинены ноинские части местных войск и военные учреждения на территории губернии. Основным административным учреждением губернии считалось губернское правление, возглавляемое губернатором. В законах (подчеркивалось, что оно «управляет в силу законов всей губернии» и является коллегиальным учреждением под председательством губернатора. Фактически к середине XIX в. основная роль в управлении губернией принадлежала губернатору, а губернское правление превратилось в своеобразную исполнительную канцелярию при губернаторе. В силу этого роль общего присутствия губернского правления сводилась к ознакомлению с новыми законодательными актами и распоряжениями, ряду хозяйственных операций (например, совместному участию с казенной палатой в торгах), к обсуждению некоторых мелких вопросов организации и делопроизводства. Все основные дела губернского правления были сосредоточены в канцелярии правления, аппарат которого делился на четыре отделения. Первое отделение канцелярии заведовало обнародованием законов, наблюдением за исполнением распоряжений губернатора и губернского правления, газетой «Губернские ведомости». Через второе отделение губернатор осуществлял руководство полицией, третье — связь администрации с местными судами и, наконец, через четвертое — с финансовохозяйственными органами. Функции губернатора и губернского правления были обширны и для усиления оперативности их деятельности в первую половину XIX в. был создан ряд коллегиальных и совещательных учреждений: комитетов, комиссий или присутствий под председательством губернатора. Личный состав этих учреждений был приблизительно одинаков. Это были губернский предводитель дворянства, губернский прокурор, председатель казенной палаты, управляющий палатой государственных имуществ и ряд других должностных лиц губернии. Наибольшее значение имели созданные еще в XVIII в. губернские рекрутские присутствия, переименованные в 1831 г. в рекрутские комитеты. Они издавали ряд распоряжений по проведению рекрутских наборов и следили за исполнением этих распоряжений уездными рекрутскими присутствиями (комитетами). С помощью комитетов и комиссий местная администрация каждой губернии осуществляла не[181] которые хозяйственно-административные функции. Так, комиссия народного продовольствия разрешала задачи создания запасов продовольствия; строительная и дорожная комиссии осуществляли руководство по строительству дорог и казенных зданий; для сбора 123 2ПСЗ, т. XII, № 10303. статистических сведений в губерниях возникли губернские статистические комитеты. Ряд учреждений этой группы был связан с разрешением различных медицинских вопросов (оспенные и холерные комитеты, комитеты общественного здравия, присутствия по освидетельствованию умалишенных). Деятельность этих административно-хозяйственных комиссий и комитетов носила казеннобюрократический характер и ложилась дополнительным гнетом на народные массы. Созданные комиссией народного продовольствия на случай голода «запасные хлебные магазины» являлись средством обогащения чиновников; сами же «магазины», как правило, пустовали. Оспопрививание не носило обязательного характера и охватывало только местную помещичьечиновничью и купеческую верхушку. В 1838 г. во многих губернских городах России были созданы губернские комитеты о раскольниках, в состав которых входили губернатор, местный архиерей и жандармский штабофицер. Это были чисто полицейские органы борьбы с раскольниками. Порядок деятельности большинства этих учреждений был сессионный, а делопроизводство велось в канцелярии губернского правления. Грубые и жестокие феодальные приемы управления особенно процветали в исполнительных инстанциях местного аппарата — полицейских учреждениях. Во главе всей уездной полиции с 1775 г. стоял уездный капитан-исправник, при котором находилось полицейское управление, называемое земским судом. В состав земского суда, кроме исправника и 4—5 дворянских заседателей, с 30-х годов XIX в. входили два заседателя от государственных крестьян. Канцелярия земского суда возглавлялась секретарем и состояла из двух Столов: исполнительного и следственного (предварительное следствие находилось в ведении полицейских органов). Уезд являлся самой мелкой административной единицей. Увеличение населения в уездах и рост крестьянских волнений вызвали необходимость разделения уездов на более мелкие территориальные полицейские единицы. По «Положению» 3 июня 1837 г. учреждались станы. В каждый стан губернатор назначал непосредственных исполнителей — становых приставов. В осуществлении своих полицейских функций становой пристав опирался на сельскую выборную полицию удельных и государственных крестьян — сотских и десятских, а также на вотчинную полицию помещиков. Центром каждого стана являлось местечко или заштатный город. В городах «охрана тишины и порядка» возлагалась на городскую полицию, сохранявшую организационное устройство, данное «Уставом благочиния» 1782 г. [182] Управы благочиния, кроме чисто полицейских дел, заведовали и следственными делами: с 1808 г. в них появляются особые приставы следственных дел. При управе благочиния находились гауптвахты — караульные помещения с особым арестным помещением, главным образом для военных и чиновников. В городах создавались также и долговые тюрьмы, в которые заключались должники по искам кредиторов. Полицейское управление некоторых городов, имевших значительную прослойку буржуазии, втянутую во внешнюю торговлю, имело свою специфику. В них создавались градоначальства (Одесса, Таганрог, Кникале — Керчь, Измаил, Феодосия). Территория градоначальства ограничивалась городом и его окрестностями. Градоначальники имели более широкие права, чем полицмейстеры, и приравнивались к губернаторам. Им были подведомственны городское управление и полиция, надзор за торговлей и даже некоторые суды (например, коммерческие). Градоначальник подчинялся министру внутренних дел или генералгубернатору. Расширение полномочий градоначальников объяснялось тем, что правительство было заинтересовано в развитии торговых городов и брало их под свое «попечительство». По уголовным законам крепостнической России полицейские органы осуществляли предварительное следствие. Наиболее совершенным доказательством вины уголовные законы считали признания самого подсудимого, а все другие доказательства носили вспомогательный характер. Полицейские учреждения делали все возможное, чтобы добиться «искреннего» показания. Нередко, не выдержав избиения и пыток при предварительном заключении, обвиняемые признавали себя виновными. |