|
68 4) государственные службы автономной области и автономного округа. Государственную службу субъектов Федерации можно структурировать и по трем ветвям власти. В этом случае выделяются аппараты законодательной, исполнительной и судебной власти. Особую проблему составляет сегодня формирование государственной службы исполнительной власти во всех субъектах Федерации. Особую группу органов исполнительной власти на региональном уровне составляют представительства федеральных министерств и ведомств. В основном они финансируются за счет федерального бюджета, но некоторая часть за счет бюджетов субъектов Федерации. Деятельность региональных органов федеральных министерств и ведомств носит нередко малополезный для субъектов Федерации характер. Сосредотачиваясь на решении федеральных задач, они часто дублируют друг друга, а главное игнорируют интересы регионов. Неопределенность механизмов подчинения этих органов осложняет взаимодействие с ними и не всегда позволяет в необходимой степени координировать их действия с соответствующими подразделениями государственной службы субъектов Федерации. Думается, что решение данной проблемы возможно главным образом за счет нормативного введения принципа двойного подчинения данных органов исполнительной власти. В этом случае первые руководители исполнительных органов субъектов Федерации (главы администраций, мэры, президенты) будут, с одной стороны, непосредственно подчиняться Президенту России и федеральному правительству, с другой подотчетны региональным законодательным органам. В свою очередь региональные представительства федеральных министерств и ведомств будут напрямую |
6 8 госслужащих содержатся в иных правовых актах (законах об с-тих госорганах, о службе в них или законах, устанавливающих их полномочия. & также указах Президента РФ,постановлениях Правительства РФ). Проведя сравнительное социологическое исследование политических отношений, которые сложились между органами государствен ной власти, можно предложить следующие варианты (в зависимости от выбранного критерия) структурирования государственной службы субъектов Федерации. По территориально-национальному принципу их можно разделить на четыре неравные группы: 1) государственные службы 55 краев и областей, 2) государственные службы 2-х городов федерального значения, 3) государственные службы 21 национальной республики, 4) государственные службы 1 автономной области к 10 автономных округов. Государственную службу субъектов Федерации можно структура решать и по трем ветвям власти. В этом случае выделяются аппараты законодательной, исполнительной и судебной власти. Особую проблему составляет сегодня формирование государственной службы исполнительной власти во всех субъектах Федерации. Например, в краях, областях и городах федерального значения, а также в автономных областях и округах, кроме аппаратов губернаторов и мэров, есть еще аппараты представителей Президента Российской Федерации, которые претендуют на положение четвертой власти в регионах. Они пытаются встать над всеми тремя региональными властями, что нередко приводит ко всякого рода противоречиям и конфликтам. 22 августа 1991 г. был подписан Указ Президента Российской Федерации N75 "О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР"1, который ввел в действие сис 1 См.: Указ Президента РСФСР И 75 от 2 2 августа 1 9 91 г. 1’О н е ко то рых вопросах де ятельности органов исполнительной власти в РСФСР". 69 тему органов исполнительной власти, просуществовавшую вплоть дс 1996 г. Согласно ему исполнительно-распорядительные функции государственного управления в субъектах Федерации осуществлялись гла вами администраций, которые назначались Президентом с согласия соответствующего Совета. Была построена вертикаль, где органы исполнительной власти подчинялись главе администрации, а не региональному Совету. Данным Указом Президент прямо заявил о своем намерении быть высшим звеном исполнительной власти в России. При этом учреждался институт представителей Президента на местах орган, который создавался, как объяснялось, в целях координации деятельности исполнительной власти в регионах. Этот институт вы зывает много споров и по сей день. Некоторые наблюдатели не видят смысла в указанном органе, функции его являются вс многом надуманными и дублирующими отделения федеральных органов. Это "слабые агенты на местах со штатом, состоящим всего из пяти человек".1 Попытка же представить их звеньями четвертой власти, президентской. также является необоснованной, в целом из-за отсутствия четко определенных функций. Думается, что в будущем институт представителей Президента в регионах должен отмереть. Особую группу органов исполнительной власти на региональном уровне составляют представительства федеральных министерств и ведомств. В основном они финансируются за счет федерального бюджета. но некоторая часть за счет бюджетов субъектов Федерации. Штатная численность персонала в данных органах обычно многочисленна. Кроме того, их статус и соподчиненность дс настоящего времени в должной мере не определены. В результате деятельность ре1 См.: Салкин А .М . О некоторых проблемах сам оопределения и в з а и модействия исполни тел ьно й и законодат ель ной сластей в Российской £ ед ер аци и/ /П оли тич ески е исследования. 1996. Ml. С .10 . 70 тональных органов федеральных министерств и ведомств носит нередко малополезный для субъектов Федерации характер. Сосредотачиваясь на решении федеральных задач, они часто дублируют друг друга, а главное игнорируют интересы регионов. Неопределенность механизмов подчинения этих органов осложняет взаимодействие с ними и не всегда позволяет в необходимой степени координировать их действия с соответствующими подразделениями государственной службы субъектов Федерации. Думается, что решение данной проблемы возможно главным образом за счет нормативного введения принципа двойного подчинения данных органов исполнительной власти. В этом случае первые руководители исполнительных органов субъектов Федерации (главы администраций, мэры, президенты) будут, с одной стороны, непосредственно подчиняться Президенту России и федеральному правительству, с другой подотчетны региональным законодательным органам. В свою очередь региональные представительства федеральных министерств и ведомств будут напрямую подчинены первым руководителям региональных исполнительных органов, а также федеральным отраслевым министерствам и ведомствам. Механизмы всех этих взаимодействий были достаточно хорошо отработаны в прошлом, их надо только законодательно восстановить. Сегодня широкое распространение, в т. ч. и на практике, нашла точка зрения, в соответствии с которой разграничение предметов ведения между федеральными органами исполнительной власти, с одной стороны, и органами исполнительной власти субъектов Федерации с другой, должно осуществляться на основе двухсторонних договоров (соглашений). По этим договорам и соглашениям федеральные органы передают права (и средства) на осуществление своих функций региональным органам, сохраняя за собой право контроля за их деятельностью. |