|
122 считают, что «объектом прокурорского надзора не может быть деятельность поднадзорных органов во всех ее аспектах, так как в противном случае произошла бы подмена надзора контролем, который, как известно, не свойственен прокуратуре и противоречит сущности прокурорского надзора. Тем более, объектом не могут быть поднадзорные органы, предприятия, организации, так как они сами по себе, вне их деятельности прокурора интересовать не могут. Таким образом, единственно правильным, отвечающим предназначению прокуратуры, является взгляд на объект прокурорского надзора как на законность деятельности поднадзорных органов, организаций, лиц» 233. Аналогичную точку зрения, на наш взгляд, имеет Б.М.Спиридонов, который считает, что «объект надзора прокуратуры точное исполнение законов в деятельности» 234. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» содержит термин «предмет», а не «объект» и раскрывает его содержание следующим образом: Предметом прокурорского надзора являются: соблюдение Конституции Российской Федерации и использование законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; Соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте (п.1 ст.21) 235. Нам представляется, что позицию законодателя в отношении определения предмета прокурорского надзора следует оценивать как надзор за законностью деятельности определенных субъектов, поднадзорных 233 Даев В.Т., Маршунов М.Н. Указ. раб. С. 63. 234 См.: Бровин Г.И. Указ. раб. С. 97. 235 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. №8. Ст. 366. (в ред. ФЗ от 17.11.1995 г., с изм. и доп. на 2.01.2000 г. // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; 2000. №2. Ст. 140. |
Приведенные точки зрения не исчерпывают взгляды на объект контрольной (надзорной) деятельности. Например, В.Г.Даев и М.Н.Маршунов считают, что «объектом прокурорского надзора не может быть деятельность поднадзорных органов во всех ее аспектах, так как в противном случае произошла бы подмена надзора контролем, который, как известно, не свойственен прокуратуре и противоречит сущности прокурорского надзора. Тем более, объектом не могут быть поднадзорные органы, предприятия, организации, так как они сами по себе, вне их деятельности прокурора интересовать не могут. Таким образом, единственно правильным, отвечающим предназначению прокуратуры, является взгляд на объект прокурорского надзора как на законность деятельности поднадзорных органов, организаций, лиц»1. Аналогичную точку зрения, на наш взгляд, имеет Б.М.Спиридонов, который считает, что «объект надзора прокуратуры точное исполнение законов в деятельности»2. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» содержит термин «предмет», а не «объект» и раскрывает его содержание следующим образом. Предметом прокурорского надзора являются: соблюдение Конституции Российской Федерации и использование законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте (п.1 ст.21)3. 1 Даев В.Г., Маршунов М.Н. Указ. раб. С. 63. 3См.: Бровин Г.И. Указ. раб. С. 97. J Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. №8. Ст. 366. (в ред. ФЗ от 17.11.1995 г., с изм. и доп. на 2.01.2000 Г.//СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; 2000. №2. Ст. 140. Пам представляется, что позицию законодателя в отношении определения предмета прокурорского надзора следует оценивать как надзор за законностью деятельности определенных субъектов, поднадзорных прокуратуре. Аналогичным образом, как нам представляется, законодатель определяет объект надзора Банка России при осуществлении проверок деятельности кредитных организаций, так как в соответствующей статье закона речь идет о надзоре «за соблюдением кредитными организациями банковского законодательства, нормативных актов Банка России, в частности, установленных ими обязательных нормативов» (оговорим, что непосредственно слово «объект» в тексте статьи не употребляется) (ч.2 ст.55 Закона о Банкс России). В науке финансового права при исследовании института финансового контроля его объект определяется как деятельность, процессы, отношения. Так, Н.И.Химичева оценивает его как «контроль за использованием материальных, трудовых и других ресурсов страны, поскольку в современных условиях процесс производства и распределения опосредуется денежными отношениями»1; М.В.Карасева как «денежные процессы, имеющие место при формировании, распределении и использовании государственных и муниципальных денежных средств»1 2; А.Н.Козырин как «денежные отношения, возникающие при формировании и использовании финансовых ресурсов в материальном производстве и непроизводственной сфере, во всех звеньях финансовой системы»3. Что касается выработки научного определения объекта надзорной деятельности в банковской сфере, то оно, по имеющимся у нас сведениям, сформулировано на сегодняшний день одним автором, А.Г.Братко, который понимает под ним «ту часть банковской системы и банковской деятельности, которая должна контролироваться Банком России»4. Что же касается определения 1 См.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И.Химичева. М., 2000. С. 109 (автор главы Н.И.Химичева). 2 Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть: Учебник. М., 1999. С. 164. ’ Козырни Л.Н. Финансовый контроль. В кн.: Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н.Горбуновой. М., 1996. С.46. 4 Братко А.Г. Указ. Раб. С. 247. На то обстоятельство, что контроль носит «вторичный, производный» характер указывают практически все ученые, исследующие данный правовой институт. Несмотря на то, что мы не согласны с выводом В.Г.Даева и М.Н.Маршунова об объекте банковского надзора, считаем важным отмстить ценность изложенных ими доводов, согласно которым, с одной стороны, «объектом прокурорского надзора не может быть деятельность поднадзорных органов во всех ее аспектах, так как в противном случае произошла бы подмена надзора контролем», а с другой стороны, «объектом не могут быть поднадзорные органы, предприятия, организации, так как они сами по себе, вне их деятельности, прокурора интересовать не могут». Относительно первого высказывания, являющегося, на первый взгляд, неопровержимым, в качестве поправляющего дела обстоятельства можно привести используемое Г.И.Бровиным понятие «объективные пределы», согласно которому, ими являются границы допустимого вмешательства прокуратуры в сферу деятельности субъектов, в отношении которой прокуроры осуществляют надзорные функции»1. Таким образом, одинаково верное для банковского надзора правило, в соответствии с которым Банк России проверяет не все направления и стороны деятельности кредитных организаций, позволяет нам придти к выводу о том, что объект надзора, формулируемый как деятельность, необходимо конкретизировать посредством установления объективных пределов, что мы и сделаем далее. Несколько трудно оценить второе высказывание В.Г.Даева и М.Н.Маршунова, поскольку не ясно, понимают они под неразрывностью поднадзорных органов и их деятельностью какую-то конкретно осуществляемую ими деятельность или их деятельность как функционирование вообще. Попытаемся рассмотреть оба варианта применительно к надзору Банка России за деятельностью кредитных организаций. Ввиду ранее оговоренного обстоятельства, согласно которому, сам субъект как таковой в определенных См.: Бровин Г.И. Указ. раб. С.97. |