|
151 регулировании управления субъектами экономической деятельности, что, безусловно, отражается на отношениях по контролю (надзору). Государственный и муниципальный финансовый контроль является составной частью финансового контроля и одним из видов государственного контроля. Контроль необходимо рассматривать в качестве одной из форм управленческой деятельности, т. е. как самостоятельную функцию управления, имеющую целевую направленность, определенное содержание и способы его осуществления 265. Подобное понимание финансового контроля присуще большинству развитых стан мира и закреплено в международных документах. Так, в преамбуле Лимской Декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов, организация контроля определена в качестве обязательного элемента управления общественными финансовыми средствами, «так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом» 266. Такой подход позволяет осуществить сравнительный анализ финансового контроля, сопоставить фактические результаты финансовой деятельности с заранее установленными (запланированными) показателями. При правовом анализе норм, регулирующих контрольные (надзорные) отношения, следует учитывать, что отношения контроля (надзора) между органами государственного управления и подконтрольными субъектами могут возникать только при наличии ограничений на свободу поведения подконтрольного субъекта. Действительно, при отсутствии ограничений на свободу подконтрольного субъекта нельзя вообще говорить об отклонении от «запрограммированного в правовой норме» поведения, так как сама норма отсутствует и в поведении подконтрольного субъекта нельзя обнаружить отклонения, т.е. состава правонарушения. Поскольку правовое регулирование отношений по управлению включает очень широкий круг разнородных отношений, возникает необходимость уточнения предмета анализа, вызванное, во-первых, уточнением содержания понятий «контроль» и «надзор», во-вторых, спецификой самих регулируемых отношений. Крохина Ю.А. Финансовое право: Учебник для ВУЗов. М., НОРМА, 2004. С. 120. 266 Лимская Декларация руководящих принципов контроля // Контроллинг. 1991. № 1. С. 56--65. |
$ 2. Пруденциальный банковский надзор и его соотношение с финансовым контролем Среди форм воздействия на экономику выделяется контрольная (надзорная) деятельность государственных органов управления1. Конституционно-правовым основанием такой формы воздействия выступает п. 2 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой, органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Согласно мнению С.С. Алексеева контроль, как теоретико-правовая категория, проявляет себя так же, как специальное юридическое средство обеспечения законности, т.е. как юридические и организационные средства, предназначенные исключительно для обеспечения законности2. Контрольные (надзорные) отношения возникают при отклонении от заданного возможного хода управляемого процесса, и по своему характеру контроль (надзор) представляет собой действия управляющего субъекта, направленные на принуждение к исполнению существующих норм, регулирующих поведение управляемого субъекта и на применение принудительных мер к субъекту управления (управляемому), допустившему соответствующее нарушение правовой нормы. По этой причине контроль (надзор) выполняет функцию обеспечения законности. Поскольку под контролем понимается имманентная функция управления3, то, безусловно, контрольные функции присущи системе государственных органов управления в сфере экономики. Отход от директивного планирования субъектов экономической деятельности во всех сферах экономической деятельности и переход к рыночным отношениям предполагает коренное изменение в правовом регулировании управления субъектами экономической деятельности, что, безусловно, отражается на отношениях по контролю (надзору). При правовом анализе норм, регулирующих контрольные (надзорные) отношения, следует учитывать, что отношения контроля (надзора) между органами государственного управления и подконтрольными субъектами могут возникать только при наличии ограничений па свободу поведения подконтрольного субъекта. Действительно, при отсутствии ограничений на свободу подконтрольного субъекта нельзя вообще говорить об отклоне'См.: Мартемьяпов В.С. Указ, соч., с. 194. 2 Алексеев С.С. Указ. соч. С. 449 456. 3 См.: Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974. С. 9. 46 иии от «запрограммированного в правовой норме» поведения, так как сама норма отсу тствует и в поведении подконтрольного субъекта нельзя обнаружить отклонения, т.е. состава правонарушения. Поскольку правовое регулирование отношений по управлению включает очень широкий круг разнородных отношений, возникает необходимость уточнения предмета анализа, вызванное, во-первых, уточнением содержания понятий «контроль» и «надзор», во-вторых, спецификой самих регулируемых отношений. Конституционно-правовыми основаниями государственного контроля за соблюдением законодательства субъектами предпринимательской деятельности являются ст. 15 и п. 3 ст. 55 Конституции РФ. Отсюда следует, что предметом контрольной деятельности органов государства является осуществление комплекса мер, направленных на выявление несоответствия действий контролируемого субъекта нормам права (или выявление составов правонарушений). Целью же контроля выступают: стимулирование соблюдения норм права подконтрольными субъектами и достижение законности в сфере контролируемых отношений. Ученые-правоведы, исследовавшие проблемы контроля (надзора), высказывают различные мнения о содержании понятия «контроль» («надзор»). Так, раскрывая содержание государственного контроля, как функции, тесно связанной не только с обеспечением дисциплины и законности, но и с государственным регулированием, Л.П. Алехин указывает на зависимость организации и осуществления контроля от особенностей правового положения предприятий, учреждений и организаций государственного и негосударственного секторов в экономике и других сферах . Согласно позиции Ю.М. Козлова, способы обеспечения законности обобщенно сводятся к контролю и надзору, рассматривая надзор в качестве специфической разновидности контроля, указывая при этом на отсутствие проведения различий между надзором и контролем в нормативно-правовых актах2. Разграничивая понятия контроль и надзор, ТО. М. Козлов указывает на два признака: первый, отсутствие организационной подчиненности поднадзорного субъекта по отношению к надзорному органу; второй, меры, применяемые к поднадзорному субъекту, могут быть исключительно административнопринудительными, вто время как по результатам контроля возможно применение к должностным лицам подконтрольных субъектов мер дисциплинарной ответственности3. 1 1 Алехин Л.П., Кармояицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации, М.. 1997. С. 29 \ -393. : Козлов 10. М. Административное право, М, 1999. С. 209-211. 'Там же. С. 217-219. 47 |