58 элемент, как проверка только с точки зрения законности. Из содержания же контроля заимствован третий его признак принятие различных мер» 105 106 * 108, считаем необходимым определить функцию Банка России по осуществлению проверок деятельности кредитных организаций именно как функцию по осуществлению контрольно-надзорной деятельности. Д.М. Овсянко также говорит о том, что «некоторые органы исполнительной власти можно назвать контрольно-надзорными, так как в ряде случаев вряд ли вообще возможно отделить контрольные функции от надзорных... Потому в законодательстве не всегда четко проводится разграничение между контрольной и надзорной функциями» ,06. М.С. Студеникина, в свою очередь, также отмечает, что «органов «чистого» административного надзора не существует, ибо в практической деятельности всегда наблюдается сочетание элементов внешнего контроля и административного надзора и пытаться в любом конкретном случае ограничить, где именно начинается надзор и начинается контроль, весьма 107 трудно» Оперируя употребляемым в Законе о Банке России термином «надзор», применительно к надзору, осуществляемому за деятельностью кредитных организаций, считаем необходимым толковать его следующим образом: «Надзор Банка России за деятельностью кредитных организаций представляет собой такое направление функционирования Банка России, в процессе которого осуществляется проверка деятельности кредитных организаций по установлению ее соответствия требованиям нормативноправовых актов и актов применения, а также осуществляется применение мер воздействия по результатам выявленных нарушений, направленных на их пресечение, устранение (в том числе на восстановление устойчивого финансового положения) и на привлечение к ответственности» ,08. 105 Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право. Учебное пособие. Саратов: 2000. С. 180. 106 Д.М. Овсянко Административное право. Учебное пособие под ред. проф. Г.А. Туманова. М, 1997. С. 169. ,0^ Студеникина М.С. Указ. раб. С. 18. 108 8 августа 2001 года Президентом Российской Федерации был подписан Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Несмотря на то, что в соответствии со статьей 3 данного закона, его действия не распространяются на банковский надзор, гем |
Сопоставляя данный вывод с вышеприведенными мнениями ученых относительно взглядов на «контроль» и «надзор», а также с формулировкой понятия «контрольно-надзорная деятельность», данного В.М.Манохиным и Ю.С.Адушкиным, в котором «из содержания надзора ... входит такой элемент, как проверка только с точки зрения законности. Из содержания же контроля заимствован третий его признак принятие различных мер»* 1, считаем необходимым определить функцию Банка России по осуществлению проверок деятельности кредитных организаций именно как функцию по осуществлению контрольно-надзорной деятель!юсти. Как представляется, элемент контрольной деятельности в некоторых случаях имеет место и при проверке функционирования кредитной организации, то есть еще до принятия мер воздействия. Точка зрения о наличии у Банка России некоторых контрольных полномочий ранее была высказана Н.М.Бородиной в работе «Правовое регулирование деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации». Однако, указанный автор оценивает контрольные полномочия Банка России как «определенные», отводя, на наш взгляд, контролю незначительное место2. В свою очередь, Я.А.Гейвандов критически относится к применению в нормативно-правовых актах, регулирующих банковскую деятельность, одновременно двух терминов и «контроль», и «надзор» тогда как «функции валютного и антимонопольного контроля по своей юридической природе имеют не контрольный характер в общепринятом смысле данного понятия, а скорее являются разновидностью надзорной деятельности». В то же время, «в целях единообразного использования правовой терминологии» указанный автор применительно к «контрольно-надзорным полномочиям Банка России» употребляции на уровне федерального закона. См. также Инструкцию Банка России «О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушение пруденциальных норм деятельности» от 31 марта 1997 г. № 59. (С изм. и доп. на 5.04.2000 г.) // Вестник Банка России. № 23 от 17.04.1997 г.; № 19 от 12.04.2000 г. 1 Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право. Учебное пособие. Саратов: 2000. С. 180. : См.: Бородина М.Н. Правовое регулирование деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации. Канд. дисс. Саратов, 2000. С. 135. 103 Банка России по надзору за деятельностью кредитных организаций» он раскрывает сущность указанных полномочий посредством употребления слова «контроль»1. Д.М.Овсянко говорит о том, что «некоторые органы исполнительной власти можно назвать контрольно-надзорными, так как в ряде случаев вряд ли # вообще возможно отделить контрольные функции от надзорных... Потому в законодательстве не всегда четко проводится разграничение между контрольной и надзорной функциями»1 2 *. М.С.Студеникина, в свою очередь, также отмечает, что «органов «чистого» административного надзора не существует, ибо в практической деятельности всегда наблюдается сочетание элементов внешнего контроля и административного надзора и пытаться в любом конкретном случае ограничить, где именно кончается надзор и начинается контроль, весьма трудно»'. Оперируя употребляемым в Законе о Банке России термином «надзор», ^ применительно к надзору, осуществляемому за деятельностью кредитных организаций, считаем необходимым толковать его следующим образом: «Надзор Банка России за деятельностью кредитных организаций представляет собой такое направление функционирования Банка России, в процессе которого осуществляется проверка деятельности кредитных организаций по установлению ее соответствия требованиям нормативно-правовых актов и актов применения Банка России, а также осуществляется применение мер воздействия по результатам выявленных нарушений, направленных на их пресечение, устранение (в том числе на восстановление устойчивого финансового положения) и на привлечение к ответственности»4. 1 См.: Асадов А.М. Правовое положение Центрального банка Российской Федерации (административно-правовой аспект). Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1997. С. 18. : Д.М.Овсянко Административное право. Учебное пособие под ред. ироф. Г.А.Туманова. М., 1997. С169. ' Студеникина М.С. Указ. раб. С.18. 4 Несмотря на то, что в соответствии со ст. 3 Федерального закона «О защите нрав юридических лип и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», его действия нс распространяются на банковский надзор, тем нс менее считаем 192 4. Надзор Банка России за деятельностью кредитных организаций представляет собой такое направление его деятельности, в процессе которой осуществляется проверка деятельности кредитных организаций по установлению ее соответствия требованиям, закрепленным в нормативно-правовых актах и актах применения Банка России, а также предпринимаются меры воздействия по результатам выявленных нарушений, направленные на их пресечение, предупреждение, устранение (в том числе на восстановление устойчивого финансового положения) и на привлечение к ответственности. В то же время, автор считает, что функция Банка России по осуществлению проверок деятельности кредитных организаций является функцией контрольно-надзорного характера. Данный вывод обоснован наличием у Банка России права не только проверять законность деятельности кредитных организаций, а в некоторых случаях и ее целесообразность, но и применять различные меры воздействия, направленность которых указана выше. В законе они должны быть строго разграничены на меры пресекательного, превентивного, восстановительного и карательного характера. Названную функцию диссертант оценивает как регулирующую с включением в нее элементов управления. 5. Исследуя установленную законодателем главную цель банковского надзора и регулирования поддержание стабильности банковской системы, а также защита интересов вкладчиков и кредиторов, диссертант считает возможным выделение здесь не одной, а двух самостоятельных целей, хотя и являющихся взаимобусловливающими и взаимодополняющими. Рассматривая их в качестве целей стратегического характера, вместе с тем автор определяет тактические задачи, стоящие перед банковским надзором обеспечение охраны правовых норм, регулирующих деятельность кредитных организаций, от правонарушений (правоохранительная задача). Достижение обозначенных целей и задач можно определить следующими территориальными границами: 1) государства в целом, 2) отдельно взятого субъекта Российской Федерации, 3) отдельно взятой кредитной организации. |