|
Хотя с момента принятия известной Концепции управления государственным имуществом и приватизации (1999 г.) создана обширная нормативно-правовая база регулирования государственного сектора (смешанные общества и унитарные предприятия), эффективность управления в секторе естественных монополий незначительно отличается от уровня 1990-х годов. Намеченные ориентиры (сохранение к 2008 г. в собственности России не более 1000 ФГУП и 500 долей в хозяйственных обществах) не выглядят правдоподобными в силу как минимум двух обстоятельств. Во-первых, организационные возможности органов управления по быстрому реформированию государственного сектора находятся в серьезном противоречии с количественным ограничением его масштабом по состоянию на 2005 г. (8300 ФГУП и 3500 долей). Во-вторых, резкое сокращение числа унитарных предприятий всех уровней с перспективой их преобразования в открытые акционерные общества заметно усиливает нагрузку на органы государственного управления, которые отнюдь не эффективны в качестве государственных представителей и в настоящее время. В этом контексте встречный процесс расширение масштабов госсектора выглядит, по меньшей мере, противоестественно, если оценивать его с точки зрения эффективности государственной политики в данной сфере. При общих проблемах естественных монополий в сфере транспарентности финансовых потоков государственные холдинговые структуры традиционно не относятся к группе лидеров в соответствующих рейтингах. Ярким примером слабой прозрачности в деятельности компаний с государственным участием можно считать организацию экспорта российского и транзита среднеазиатского природного газа на Украину и в другие страны постсоветского пространства, выявившуюся в ходе переговоров, которые проводились «Газпромом» на рубеже 2005-2006 гг.61 Политика наращивания и диверсификации активов естественных монополий создает предпосылки для консервации информационной закрытости 61 Р е йтинги « Э к с п ер г Р Л » и S tan d ard & Р о o r’s в 2003^-2005 п \ 106 |
РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2005 году тенденции и перспективы 408 государства и государственных (прогосударственных) компаний могут быть весьма негативными как для крупных частных компаний (групп), так и для эко номики в целом. 4.2. Политика в сфере имущественных отношений Ограничения и динамика. Принципиальной вехой в данной сфере яв ляется 1999 г. – именно тогда началась реализация, с некоторыми после дующими модификациями подходов, принятой Постановлением Правитель ства в 1999 г. Концепции управления государственным имуществом и приватизации. Следующая Концепция была одобрена на заседании Прави тельства РФ 6 февраля 2003 г., однако в течение 2003–2005 гг. она так и не получила статуса официального документа – в отличие от Концепции 1999 г.3 В 2005 г. Минэкономразвития РФ в докладе Правительству РФ зафиксиро вало необходимость разработки «новой модели управления сохраняемой го сударственной собственностью, основанной на принципах строгого соответ ствия состава государственного имущества функциям государства и обеспечения эффективности использования имущества при оптимальном уровне государственных расходов на управление» 4 . Вместе с тем проблемы, связанные с приватизацией и управлением фе деральным имуществом, приобрели к настоящему времени хронический ха рактер. Для всего периода 1999–2005 гг. были характерны следующие основ ные ограничения: − спрос на подавляющее большинство приватизируемых объектов (в первую очередь на миноритарные пакеты акций) остается крайне низким, прежде всего в силу уже достигнутого уровня концентрации акционерной собст венности (корпоративного контроля) и высоких затрат на приобретение остатков, причем «переходящие» из года в год остатки непроданных объ ектов лишь возрастают 5 ; − высокая вероятность постоянной корректировки списков пакетов акций и унитарных предприятий в силу объективных и субъективных факторов; − организационные возможности органов управления по быстрому рефор мированию государственного сектора находятся в серьезном противоре чии с количественным ограничением – его масштабом; 3 Подробно см.: Радыгин А., Мальгинов Г. Приватизация и управление федеральным иму ществом // Российская экономика в 2003 г. Тенденции и перспективы. М., ИЭПП, 2004. C. 327–339. 4 Здесь и далее используются данные доклада «О мерах по повышению эффективности управления федеральной собственностью». Материалы к заседанию Правительства РФ 17 марта 2005 г. М., 2005; Отчет о приватизации федерального имущества в 2005 г. М., ФАУФИ, 2006. 5 Размер 62% запланированных к приватизации в 2005 г. пакетов акций был менее «блоки рующего», из них 48% составляли пакеты акций размером менее 5% от уставного капитала. В значительной части АО контрольный пакет акций уже находился в собственности одного или группы аффилированных лиц. Раздел 4 Институциональные и микроэкономические проблемы 409 − отсутствие четких (как концептуальных, так и оформленных нормативно) представлений о «новой модели управления сохраняемой государствен ной собственностью»; − спрос на новые механизмы реализации малопривлекательных миноритар ных пакетов (публичное предложение, продажа без объявления цены, оп ределение стартовой цены по номиналу продаваемых акций и др.) пока не стал значимым; − сопротивление отраслевых министерств, прежде всего в отношении ре формирования ГУПов (по финансовым и административным мотивам); − резкое сокращение числа унитарных предприятий всех уровней с пер спективой их преобразования в открытые акционерные общества (ОАО) заметно усиливает нагрузку на органы государственного управления, ко торые отнюдь не эффективны в качестве государственных представителей и в настоящее время; − создание на базе имущества унитарных предприятий заметного сектора казенных предприятий, действующих на праве оперативного управления, предполагает и увеличение финансовых рисков государства в связи с суб сидиарной ответственностью по обязательствам этих предприятий; − непрозрачность и слабость непредвзятого контроля со стороны государ ства за реализацией предприватизационных процедур в отношении уни тарных предприятий приводит к тому, что во многих случаях на стадию продажи выходит «юридическая оболочка», не располагающая активами (или же применяется процедура банкротства как средство спонтанной приватизации); − сохраняет свою актуальность проблема оформления полноценных прав собственности предприятий на земельные участки (завышаемая стои мость выкупа и аренды, методы кадастровой оценки и определения ры ночной цены, административные барьеры, рестриктивная региональная политика и др.); − общие и весьма непростые проблемы качественного нормативно правового обеспечения, включая разграничение собственности между РФ, субъектами федерации и муниципалитетами; − мероприятия административной реформы 2004 г. 6 обусловили необходи мость относительно длительного адаптационного периода в процессе ре организации и после нее, что привело к тому, что деятельность государст ва в сфере управления собственным имуществом носила в 2004–2005 гг. в большой степени инерционный и спонтанный характер; − усложнение структуры администрирования в данной сфере обострило проблемы координации и ведомственные конфликты (создание ФАУФИ и его подчинение Минэкономразвития РФ с наделением последнего нормо творческими функциями в сфере приватизации при сохранении РФФИ, хотя у последнего остались лишь функции продавца). 6 Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314. Раздел 4 Институциональные и микроэкономические проблемы 463 ленные эмпирические исследования сравнительной эффективности компа ний с доминированием государства и частных владельцев в России 1990 х – начала 2000 х годов весьма различаются в оценках влияния разных типов ча стных собственников на эффективность, однако в отношении компаний с до минированием государства выводы столь же однозначны. Хотя с момента принятия известной Концепции управления государст венным имуществом и приватизации (1999 г.) создана обширная норматив но правовая база регулирования государственного сектора (смешанные об щества и унитарные предприятия), эффективность управления в секторе незначительно отличается от уровня 1990 х годов. Намеченные ориентиры (сохранение к 2008 г. в собственности России не более 1000 ФГУП и 500 до лей в хозяйственных обществах) не выглядят правдоподобными в силу как минимум двух обстоятельств. Во первых, организационные возможности органов управления по бы строму реформированию государственного сектора находятся в серьезном противоречии с количественным ограничением – его масштабом по состоя нию на 2005 г. (8300 ФГУП и 3500 долей). Во вторых, резкое сокращение чис ла унитарных предприятий всех уровней с перспективой их преобразования в открытые акционерные общества заметно усиливает нагрузку на органы го сударственного управления, которые отнюдь не эффективны в качестве госу дарственных представителей и в настоящее время. В этом контексте встреч ный процесс – расширение масштабов госсектора – выглядит, по меньшей мере, противоестественно, если оценивать его с точки зрения эффективно сти государственной политики в данной сфере. При общих проблемах российских компаний в сфере транспарентности финансовых потоков государственные холдинговые структуры традиционно не относятся к группе лидеров в соответствующих рейтингах 49 . Ярким приме ром слабой прозрачности в деятельности компаний с государственным уча стием можно считать организацию экспорта российского и транзита средне азиатского природного газа на Украину и в другие страны постсоветского пространства, выявившуюся в ходе переговоров, которые проводились «Газ промом» на рубеже 2005–2006 гг. Политика наращивания и диверсификации активов крупнейших государ ственных холдингов создает предпосылки для консервации информационной закрытости в силу как необходимости осуществления длительных реорганиза 49 См., например, рейтинги информационной открытости крупнейших по капитализации рос сийских компаний, которые готовило агентство Standard&Poor’s в 2003–2005 гг. По итогам исследования за 2005 г., в 23 из 54 компаний под контролем государства остается свыше 25% обыкновенных акций. Если в 2004 г. совокупная доля прямо или косвенно контролируемых государством пакетов акций в общей капитализации 54 компаний составляла 18%, то в 2005 г. она возросла до 24%. В рейтинге прозрачности 2005 г. «Газпром» занимает 16 е место, РАО «ЕЭС России» – 26 е, «Аэрофлот» – 27 е, Сбербанк – 35 е, КамАЗ – 39 е, АвтоВАЗ – 42 е. Следует заметить, что в отношении крупнейших государственных холдингов необходимо сде лать поправку на объективно заданную прозрачность структуры собственности, непрозрач ность которой во многих иных случаях заметно снижает показатели транспарентности. |