Проверяемый текст
Ю.С. Алферов, Источники и механизмы финансирования образования за рубежом // Педагогика. - 2000. - N8. - С. 85-94
[стр. 53]

До сих пор в зарубежной литературе нет четкой единойсистемы критериев для анализа степени централизации или децентрализации управления образованием.
Авторы используют различные подходы и наборы критериев и дают разные классификации^-стран
по этому признаку.
Например, профессор Брюссельского свободного университета и эксперт Совета Европы А нн Ван Х ехт выделяет три группы образовательных систем.
Первая преимущественно централизованные системы образования, подразделяющиеся, в свою очередь, на' две подгруппы: а) с сильно централизованными системами управления, и б) с централизованными системами управления, имеющими тенденцию к "деконцентрации",
то есть к тому, что иногда называют функциональной децентрализацией.
Это означает делегирование некоторых управленческих ф ункций от центра их региональным и местным структурным подразделениям (управлениям, отделам и т.п.).
Вторая группа это централизованные системы образования с выраженной тенденцией к децентрализации управления.
Третью составляют системы образования с преимущественно децентрализованным управлением
[118].
Болгарский исследователь Н .
Попов дает несколько отличающуюся классификацию, выделяя две основные группы стран: с централизованным управлением, подразделяющиеся на две подгруппы —с сильной и умеренной централизацией; и с децентрализованным управлением, подразделяющиеся на три подгруппы стран с пропорциональной, неравной и полной децентрализацией управления образованием
[140].
В целом, анализ публикаций и диссертационных работ, материалов научно-практических конференций свидетельствуе'г о том, что, несмотря на объем и многоплановость научной литературы, вопросы, относящиеся к проблеме совершенствования механизма финансирования общего образования, до сих пор не решены наукой и практикой 53
[стр. 1]

Масштаб государственного финансирования образования это один из главных показателей, характеризующих политику той или иной страны.
Существенным является также вопрос о том, из источников какого уровня центральных, региональных, местных ив какой пропорции оно осуществляется.
В последние десятилетия в большинстве развитых зарубежных стран проведены разнообразные реформы образования, охватившие, в том числе, и сферу управления им.
Наиболее выраженной оказалась тенденция к децентрализации, передаче многих управленческих полномочий и функций от центра на более низкие уровни и расширению участия общества в процессе управления [1].
Как следствие во многих государствах произошли существенные изменения в методах и механизмах финансирования школы.
В ряде стран были проведены реформы, направленные на его децентрализацию (Бельгия, Великобритания, Испания, Франция и др.), в некоторых усилена роль местных органов власти в принятии соответствующих решений (Финляндия, Швеция), в отдельных введены новые модели финансирования расходов на содержание учебных заведений (Нидерланды) и финансирования высшего образования (Бельгия, Финляндия), в других существенно расширены полномочия школ по управлению своим бюджетом (Великобритания) и т.д.
Тем не менее, несмотря на управленческие реформы и нововведения, основная ответственность за предоставление образования и его финансирование по-прежнему ложится на государственные власти различного уровня.
Поэтому одним из важнейших аспектов образовательной политики стало распределение ответственности между центральным, региональным и местным уровнями управления; законодательное установление того, какой из них является распорядителем, менеджером и пользователем выделяемых фондов.
Конкретная степень участия того или иного уровня управления в финансировании образования зависит от ряда национальных факторов: государственного устройства и общей системы государственного управления, законодательного распределения ответственности за предоставление образования и структуры управления им, степени децентрализации этого управления, а также от сложившихся исторических и культурных национальных традиций.
Централизация и децентрализация в управлении образованием.
Как правило, распределение ответственности за финансирование образования соответствует распределению полномочий и ответственности за предоставление и управление им.
Так, в странах с централизованными системами образования решения по большей части общих расходов принимаются центральными властями.
В федеративных (или квазифедеративных) государствах они возлагаются на правительства субъектов федерации (или регионов).
В странах с устойчивой сильной ролью местных органов управления последние являются главными в обеспечении, распределении и менеджменте финансов образования, хотя могут получать значительную их долю от центрального правительства.
В то же время следует отметить, что до сих пор в зарубежной управленческой науке нет четкой единой системы критериев для анализа степени централизации или децентрализации управления образованием.
Авторы используют различные подходы и наборы критериев и дают разные классификации
стран по этому признаку.
стр.
85 ------------------------------------------------------------------------------- Например, профессор Брюссельского свободного университета и эксперт Совета Европы Анн Ван Хехт выделяет три группы образовательных систем.
Первая преимущественно централизованные системы образования, подразделяющиеся, в свою очередь, на две подгруппы: а) с сильно централизованными системами управления и б) с централизованными системами управления, имеющими тенденцию к "деконцентрации",
т.е.
к тому, что иногда называют функциональной децентрализацией.
Это означает делегирование некоторых управленческих функций от центра их региональным и местным структурным подразделениям (управлениям, отделам и т.п.).
Вторая группа это централизованные системы образования с выраженной тенденцией к децентрализации управления.
Третью составляют системы образования с преимущественно децентрализованным управлением
[2, р.
16-17; 3, р.
8-9].
Болгарский исследователь Н.
Попов дает несколько отличающуюся классификацию, выделяя две основные группы стран: с централизованным управлением, подразделяющиеся на две подгруппы с сильной и умеренной централизацией; и с децентрализованным управлением, подразделяющиеся на три подгруппы стран с пропорциональной, неравной и полной децентрализацией управления образованием
[4, с.
81-83].
В настоящей статье мы используем с небольшой модификацией классификацию, предложенную Н.
Поповым, так как она более четко отражает разные степени децентрализации управления образованием в отдельных группах стран и лучше подходит для анализа источников и механизмов его финансирования.
Итак, по структуре распределения полномочий и степени их сосредоточения на том или ином уровне развитые зарубежные страны можно объединить в две основные группы: с централизованным и с децентрализованным управлением образованием (с чем непосредственно связаны существующие в них системы финансирования).
К первой относится довольно ограниченное число государств: Греция.
Ирландия, Италия, Португалия, Франция, а также Израиль, Япония и несколько других, менее промышленно развитых.
К подгруппе с сильной централизацией в управлении относится, например, Греция, где практически все полномочия в области образования сосредоточены в руках Министерства национального образования, а его региональные и местные структуры следят за реализацией директив и планов центра.
Более умеренно централизация управления выражена в Италии и во Франции, где с конца 80-х гг.
наблюдается стойкая тенденция к постепенной его децентрализации.
Ко второй, более многочисленной и неоднородной по степени децентрализации управления группе относятся Бельгия, Германия, Великобритания, Испания, Нидерланды, Норвегия, Швейцария, Швеция, а также США, Канада, Австралия и ряд других стран.
Многообразие систем управления образованием в мире накладывает непосредственный отпечаток и на подходы к его финансированию одной из составляющих общего управленческого процесса.
Однако из-за национальных особенностей в этой сфере существуют разнообразные подходы и схемы.
Источники и механизмы финансирования в странах с централизованным управлением образованием.
Как правило, в этих странах наибольшая часть средств на образование поступает из центрального государственного бюджета, однако они могут выделяться и из региональных и местных бюджетов, промышленными предприятиями, общественными фондами, получаться от физических лиц (например, в виде платы за обучение).
Примером государства с сильно централизованным управлением образованием является Ирландия.
Здесь почти все государственное финансирование школы осуществляется центральным правительством через Департамент (министерство) образования: это более 85 % капитальных расходов на начальное образование (остальные 15 % поступают от местных органов власти), почти все капитальные расходы на средние профессиональные учебные заведения, общинные колледжи и объединенные средние школы.
Государство выделяет дотации на текущее функционирование из расчета на одного учащегося, которые пе стр.
86 ------------------------------------------------------------------------------- реводятся непосредственно советам школ.
Заработная плата всем учителям также выплачивается из центрального бюджета [5, р.
23-24].
В Италии Министерство народного образования несет общую ответственность за все образовательные учреждения.
На местном уровне оно представлено своими областными (региональными) и провинциальными отделами, которые проводят в жизнь выработанные центром политические и административные решения.
Через них финансируются оплата педагогического и непедагогического персонала школ ступени обязательного образования и старших средних школ, расходы на учебные материалы, а также подготовка и повышение квалификации учителей.
Капиталовложения и текущие расходы профессионально-технических учебных заведений покрываются непосредственно министерством.
На регионы (области) возложены расходы на эксплуатацию школьных зданий, школьный транспорт, питание учащихся и обеспечение их бесплатными учебниками и учебными материалами.
Провинциальные власти выделяют средства на строительство школьных зданий начальных, младших средних общеобразовательных школ и старших средних учебных заведений технического и естественнонаучного профиля.
Муниципалитеты несут аналогичные расходы в отношении старшей средней школы классического профиля.
Высшее образование финансируется непосредственно Министерством университетов и научно-технических исследований.
В целом в Италии 74-75 % средств поступает непосредственно из общегосударственного бюджета; 17-18 % от общин (т.е.
муниципалитетов); 4,5-5 % из провинций и 3,5-4 % от областей [6, р.
472].
Во Франции (как, впрочем, и во многих других странах) финансирование расходов на образование зависит от их типа (капиталовложения, текущие расходы, персонал и т.д.) и от уровня образования, которого это касается.
Ответственность за строительство зданий и оборудование учебных заведений лежит на общинах (в части дошкольных заведений и начальных школ), на департаментах (младшие средние школы коллежи), на регионах (старшие средние школы лицеи) и, наконец, на государстве (университеты).
Текущие расходы также распределяются пропорционально по примерно той же схеме, но основную их долю несет государственный бюджет.
В результате мер по децентрализации управления и передаче ответственности за коллежи и лицеи регионам и департаментам изменилась бюджетная структура государственных расходов на образование: теперь фонды на оборудование и текущие расходы выделяются из бюджета Министерства внутренних дел, а субсидии Министерства образования, выделяемые на текущие расходы, включаются в общий "децентрализованный" грант.
Финансирование инвестиций (капиталовложений) производится из специальных субсидий регионам и департаментам, которыми они распоряжаются независимо.
Заработная плата работников всех уровней системы образования, общее управление, профессиональная и учебная ориентация, медицинское обслуживание школьников, библиотечные службы, педагогические исследования, подготовка педагогических кадров обеспечиваются госбюджетом.
Высшее образование, в частности университетское, финансируется из госбюджета по смете Министерства высшего образования.
Соотношение вклада различных участников финансирования выглядит следующим образом: Министерство национального образования и другие министерства 64,6 %; регионы, департаменты, коммуны 20,4 %; органы социального обеспечения (главным образом в виде пособий на обучение детей) 2,3 %; промышленные и другие предприятия (за счет специального налога) 5,8 %; семьи школьников и студентов (плата за обучение, учебные материалы и т.п.) 6,9 % [7, р.
380].
Оно постепенно изменяется в сторону сокращения доли министерств и увеличения участия региональных и местных властей.
Финансирование в странах с децентрализованными системами управления образованием.
Здесь финансирование осуществляется по разнообразным схемам, которые не всегда соответствуют существующему в стране типу управления образованием, и иногда бывают смешанными.
Поэтому провести какую-то строгую клас стр.
87 ------------------------------------------------------------------------------- сификацию схем или типов организации финансирования образования довольно сложно.
Если в качестве основного подхода взять источники поступления средств, то в самом общем виде и достаточно условно можно выделить три преобладающих: децентрализованное региональноместное; централизованное; пропорциональное из центральных государственных и местных источников.
Децентрализованное регионально-местное финансирование.
Оно характерно, прежде всего, для стран с федеративным (или квазифедеративным) устройством, где, как правило, основные полномочия в области образования и управления принадлежат либо субъектам федерации (Германия, Швейцария и др.), либо регионам (Бельгия, частично Испания), которые, в свою очередь, делегируют многие свои полномочия на местный уровень.
Центральное же правительство играет главным образом политическую роль и имеет ограниченные полномочия.
Соответственно организовано и финансирование образования.
Децентрализованная региональноместная схема означает, что наибольшую часть расходов несут субъекты федерации или региональные власти, меньшую местные власти и относительно незначительную центральное правительство.
Примерами такого типа финансирования образования являются Федеративная Республика Германия и Швейцария.
Согласно конституции ФРГ, ответственность за законодательство, управление и финансирование во всех сферах народного хозяйства поделена между федерацией и землями.
Полномочия и ответственность в области управления также поделены между федерацией, землями и местными органами управления.
Последние несут ответственность за исполнение не только своих конкретных, но и, как правило, федеральных законов.
Финансовый суверенитет государства также соответствующим образом распределен между федерацией и землями.
Это регулируется конституцией и федеральными законами о финансировании, налоговых поступлениях, управлении финансами.
Налоговые поступления обычно распределяются между федерацией и землями в соответствии с конституцией (50:50) или специальным распределительным законом, принимаемым бундестагом.
Муниципалитеты имеют независимые налоговые поступления и доли других налогов.
Принципы собственной финансовой ответственности являются частью гарантии муниципального самоуправления.
Общие конституционные принципы разделения полномочий и финансирования в равной мере применяются и к сектору образования.
Здесь землям принадлежит львиная доля законодательных полномочий, а управление образованием практически полностью находится в исключительном ведении земель и муниципалитетов.
Соответственно, расходы на образование также однозначно отражают превосходство полномочий земель.
Если в общей системе государственных ассигнований в ФРГ доли расходов составляют: федерации примерно 25 %; земель 24 %; муниципалитетов 17 %; фондов социального страхования 34 % от всех государственных расходов [8, р.
71], то в общих расходах по финансированию образования в 1994 г.
72,2 % приходилось на долю земель; 20,7 % муниципалитетов и лишь 7,1 % федерального правительства [9, р.
175].
Это объясняется тем, что полномочия федерации в области образования строго ограничены конституцией: ответственность за профессиональное обучение молодежи, осуществляемое фирмами и промышленными предприятиями, за финансовую помощь студентам и некоторым категориям школьников, за структурное законодательство по общим принципам системы высшего образования, организация и управление которым находятся в ведении земель.
В Швейцарии ответственность за образование также распределяется между тремя уровнями власти: конфедерацией, кантонами и коммунами.
Федеральная конституция в части образования закрепляет за конфедерацией лишь несколько конкретных прав и задач.
В стране даже нет федерального министерства образования, а существуют только кантональные департаменты (министерства) народного образования.
Кантоны как субъекты федерации располагают практически исключительными полномочиями в области законодательства, регулирования и организации образования стр.
88 ------------------------------------------------------------------------------- всех типов и уровней: от дошкольного до университетского.
Исключение составляют лишь некоторые области профессионального образования, отнесенные к компетенции федерации.
Значительную часть своих прав и полномочий кантоны делегируют коммунам (общинам), в частности в области дошкольного и начального образования.
Каждый уровень является автономным в фискальных делах и принимает на себя финансовую тяжесть в соответствии со своей ответственностью.
Финансирование образования отражает такое разделение ответственности.
На уровне обязательной школы финансирование обеспечивается, прежде всего, коммунами (здания, оборудование, учебные материалы и часть фонда зарплаты учителей).
Заработная плата учителей, старшие средние школы, равно как и университеты, финансируются главным образом кантонами.
Так, 9 из 11 существующих в стране университетов имеют статус кантональных.
Конфедерация принимает участие в финансировании профессиональной подготовки, университетского образования, полностью финансируя две федеральные высшие политехнические школы, и педагогических исследований.
Поэтому по источникам расходы распределяются приблизительно следующим образом: кантоны 53 %, коммуны 35 % и конфедерация 12 % [10, р.
25].
Централизованное финансирование.
Независимо от децентрализованного характера управления образованием в стране и распределения ответственности за разные его уровни наибольшая доля финансовых средств поступает не от региональных и местных властей, которые в принципе осуществляют управление образованием на своих территориях, а от правительства страны из государственного бюджета через соответствующие министерства образования.
Такие схемы характерны для стран, которые имеют децентрализованные системы образования, но чьи регионы не имеют той степени административной независимости и полномочий в области образования, как земли в Германии, кантоны в Швейцарии, сообщества в Бельгии или автономные области в Испании.
Австрия является федеративным государством, и согласно конституции общие полномочия в стране распределены равномерно между федерацией и девятью землями.
Но в области образования наибольшим их объемом обладает федеральное министерство образования и искусства, которое несет общую ответственность за все уровни образования, утверждает учебные планы, программы, учебники и т.д.
К юрисдикции земель относится обязательное образование, но эти полномочия, как правило, передаются муниципалитетам.
Поэтому все типы общеобразовательных школ обязательного обучения содержатся и финансируются муниципалитетами.
Профессиональные учебные заведения обязательного обучения создаются и финансируются землями, а старшие средние школы всех типов федеральным правительством, которое несет по ним все расходы, в том числе на зарплату учителей.
Зарплата преподавателям школ обязательного обучения выплачивается из земельных бюджетов, но затем полностью возмещается им федеральным правительством [11, р.
11-12].
Все университеты в Австрии государственные и обеспечиваются преимущественно из федерального государственного бюджета.
Такое распределение полномочий и ответственности за образование находит соответствующее отражение и в его финансировании: на долю федерального правительства приходится 70 % расходов, на долю местных властей 20 % и на долю земель 10 %.
В Норвегии образование считается национальной обязанностью, и главным источником финансирования является государственный бюджет.
Центральное правительство покрывает 60-65 % всех расходов, а остальные 35-40 % оплачиваются из региональных и местных бюджетов [12, р.
20].
Из государственного бюджета средства поступают в комитеты по образованию 19 окружных советов, которые распределяют их по средним школам, и в комитеты по образованию 435 муниципальных советов, которые направляют их по школам обязательного обучения.
На местном уровне муниципалитеты участвуют в финансировании школ обязательного обучения (I-IX классы), а округа (регионы) в обеспечении старших средних школ стр.
89 ------------------------------------------------------------------------------- (X-XII классы).
Окружные и муниципальные советы получают средства по "схеме субсидий общего назначения" в виде единой суммы, включающей все субсидии центрального правительства на образование и культуру, что позволяет региональным и местным властям использовать их с учетом местных приоритетов.
Организация, управление и финансирование системы образования в Нидерландах обладают рядом уникальных черт: например, около 70 % всех учащихся обучаются в частных учебных заведениях разных уровней и типов; финансирование государственных и частных учебных заведений в соответствии с конституцией страны осуществляется по единым критериям и в равном объеме; школьные и муниципальные советы признаны в качестве "компетентных правомочных органов образования" и др.
Таким образом, почти полная децентрализация управления сочетается с государственным финансированием (около 97 %) непосредственно из центрального бюджета через Министерство образования, науки и культуры (93,5 %) и другие министерства (примерно 3 %).
Вклад муниципальных властей составляет в среднем 2,8 %, а региональных (провинциальных) всего лишь 0,7 %.
В Нидерландах сосуществует несколько моделей финансирования школьных учебных заведений.
С 80-х гг.
используется "система Лондо", по которой объемы средств для начальных и специальных школ рассчитываются на основе нормативов (стандартов).
С начала 90-х гг.
в обеспечении начальных и средних школ применяется "система бюджетирования расходов на персонал" (the staff establishment budget system).
С 1996 г.
на средней ступени используется модель "финансирования в форме блочной субсидии", которая заменила две предыдущие.
Она дает школам большую степень свободы в распределении годового бюджета на оплату персонала и на текущие расходы.
(Средства на покрытие расходов по капиталовложениям выделяются муниципальным властям.) Если "система Лондо" и "система расходов на персонал" представляют собой нормативное целевое постатейное финансирование, то "блочное финансирование", также основанное на нормативах, предполагает финансирование всех видов расходов, и школы могут использовать выделенные средства по своему усмотрению в рамках существующего законодательства [14, р.
27; 15, с.
254-255].
Пропорциональное государственно-местное финансирование.
Средства формируются таким образом, что невозможно говорить о каком-либо особо приоритетном их источнике.
Вклад участников финансирования является более или менее сопоставимым.
Такая схема используется, прежде всего, в странах, где региональный уровень управления либо отсутствует вообще, либо не играет существенной роли.
Так, в Великобритании (в частности в Англии и Уэльсе) и в Люксембурге регионального уровня управления нет.
В Швеции он был упразднен в 1992 г., а в Финляндии хотя и существует, но наделен крайне ограниченными, узкими полномочиями и находится на пути к упразднению.
При таком типе организации управления партнерами по финансированию выступают центральные власти и местные органы управления.
Хотя конкретные доли их участия варьируются в разных странах, в среднем доли финансового вклада центральных и местных органов власти относительно равны.
В Финляндии управление образованием осуществляется практически на двух уровнях: общегосударственном и местном (муниципальном).
Полномочия и функции провинций (областей) в этой сфере были в последние годы сведены к минимуму.
Ответственность за финансирование капиталовложений и текущих расходов в образовании поделена между государством и муниципалитетами либо владельцами частных учебных заведений.
В дополнение к выделяемым из собственного бюджета средствам муниципалитеты получают государственные субсидии гранты на текущие расходы, рассчитанные таким образом, чтобы покрыть их в среднем на 57 %.
Субсидии предоставляются на основе единообразных нормативов из расчета на одного учащегося, один учебный час и других критериев.
Учитываются также местные условия, например повышенные ставки заработной платы учителей в северных областях страны, и финансово-эко стр.
90 ------------------------------------------------------------------------------- номические возможности муниципалитетов.
Поэтому государственные субсидии выделяются на компенсационно-выравнивающей основе и не расписываются по каким-либо конкретным статьям [15, с.
70].
В высшем образовании текущие расходы университетов финансируются непосредственно из государственного бюджета.
Из общего объема выделяемых средств 90 % считается "базовым финансированием"; 5% целевые средства на новые исследования и образовательные проекты общенационального значения; 5 % фонд поощрения за хорошие показатели образовательной деятельности.
В бюджетах университетов доля выделяемых государством средств составляет около 70 %.
Еще около 15 % поступают в бюджет университетов от оказания ими платных услуг промышленности, бизнесу и т.д.
Кроме того, средства на проведение фундаментальных исследований и подготовку научных кадров университетам выделяет Финская академия наук.
Таким образом, прямое государственное финансирование составляет в бюджетах университетов 69-70 %, доходы от платных услуг 15 %, поступления из других внешних источников 15-16 % [16, р.
21].
В Швеции Министерство образования и культуры осуществляет общее управление системой образования.
Деятельностью основных и средних школ руководят школьные отделы муниципалитетов, которые берут на себя основную долю расходов по этим учебным заведениям.
С 1993 г.
государственные субсидии муниципалитетам переводятся только в форме "общей субсидии на выравнивание расходов", предназначенной на выравнивание финансово-экономических различий между муниципалитетами.
Последние свободны в использовании и распределении субсидий среди учебных заведений.
Большинство из них передают школам полный бюджет и предоставляют самостоятельность в расходовании бюджетных средств на заработную плату, приобретение учебников и учебных материалов, бесплатно выдаваемых учащимся, на закупку оборудования, эксплуатационные расходы и т.д.
Школы также самостоятельно распоряжаются доходами, получаемыми, например, от сдачи помещений в аренду.
В дополнение к общим субсидиям муниципалитеты получают от государства специальные субсидии на повышение квалификации учителей, проведение исследований, поддержку "независимых" (частных) старших средних школ [17, р.
5-б].
Высшее образование финансируется напрямую из государственного бюджета по введенной с 1993 г.
модели.
Ее основной особенностью является увязывание размеров выделяемых средств с достигнутыми за предыдущий период показателями учебных заведений.
Один из важнейших показателей общее количество полученных студентами "кредитных очков", т.е.
их академическая успеваемость.
От нее зависит до 60 % общего размера субсидии.
Остальная 40 %-ная доля рассчитывается в зависимости от количества студентов, обучающихся по очной форме (или количества студентов всех форм обучения, но в пересчете на очную).
Абсолютный размер поступлений коррелируется также целями и задачами, поставленными перед университетом и зафиксированными в трехлетнем контракте университета с органами государственной власти [14, р.
352].
Сходная система "финансирования высшего образования по результатам" вводится в настоящее время во Фландрии (Бельгия).
Схемы финансирования образования в Великобритании, Канаде и США.
Как отмечалось выше, реальная практика финансирования образования в различных странах значительно многообразнее, чем можно отразить в типологической схеме, которая нами принята.
Ряд стран по тем или иным параметрам в нее не укладываются как из-за национальных особенностей систем образования, так и из-за некоторых тенденций их развития, в частности двояко направленной тенденции "децентрализации централизации" в управлении образованием.
В Великобритании (Англия и Уэльс) большинство школ и других учебных заведений содержатся муниципалитетами.
Расходы на общественное школьное образование, финансируемое через местные бюджеты, делятся между центральным правительством и муниципалитетами.
Местные власти обеспечивают примерно 70 % средств, финансируя капиталовложе стр.
91 ------------------------------------------------------------------------------- ния и текущие расходы, что составляет большую часть всех расходов на школы.
Эти средства направляются на заработную плату, функционирование школ и компенсацию собственных трат местного органа управления.
Остальная часть покрывается за счет субсидий "общего назначения", выделяемых из общегосударственного бюджета.
При определении объема государственных ассигнований местным органам используется целый ряд показателей для учета социально-экономических неравенств, существующих между различными административными территориями.
Эти показатели включают следующие индексы: потенциально возможных доходов территории; стоимости жизни; стоимости образовательных услуг (который может отражать, например, более высокие зарплаты учителей в отдельных районах страны); дополнительных образовательных потребностей (например, в зависимости от этнического состава населения); семей с одним родителем и семей, получающих социальную финансовую поддержку; плотности населения на территории местного органа образования (с которым могут быть связаны некоторые дополнительные расходы, например на школьный транспорт) и т.д.
[18, р.
20].
Вместе с этим в последние годы в Англии проявилась тенденция к некоторой централизации финансирования образования.
В соответствии с законом 1988 г.
была создана новая категория "самоуправляющихся школ с прямым финансированием" (the self-governing grant-maintained schools).
Закон дал право всем школам при определенных условиях выходить из-под финансовой юрисдикции местных органов образования и получать средства прямо от центрального правительства.
Для организации обеспечения новой категории учебных заведений в Англии было создано Агентство по финансированию школ, отделения которого функционируют в местных административно-территориальных образованиях.
Самоуправляющиеся школы получают ассигнования примерно в том же объеме, что и школы, в которые средства поступают через местные органы, но им положены еще дополнительные деньги на компенсацию потери некоторых услуг, которые обычно предоставлялись им местными органами образования.
В Канаде сама система образования и ее финансирование децентрализованы.
Последнее значительно варьируется в 10 провинциях и двух федерально-управляемых территориях.
Общей тенденцией последних 10-15 лет является движение к централизации финансирования образования, в особенности школьного.
Сегодня в целом ряде провинций оно осуществляется на 100 % из бюджетов правительств провинций (в 1985 г.
таких было только две).
В остальных их правительства обеспечивают от 35 до 80 % финансирования.
Остающаяся часть покрывается за счет местных налогов.
Если начальное и среднее образование финансируется главным образом через партнерство правительств провинций или территорий и местных органов власти, то последняя ступень в значительной мере через федеральную поддержку и партнерство федерального и провинциальных правительств.
Вместе они обеспечивают до 75 % ассигнований, в которых доля федерального правительства может достигать 50 %.
Остальные 25 % покрываются за счет платы за обучение, дотаций от негосударственных фондов и из других источников.
В среднем по стране основное бремя по финансированию образования несут правительства провинций и территорий до 60 %.
Местные власти выступают вторым источником средств (до 20 %), получаемых главным образом за счет целевого налога на образование, которым облагается недвижимость.
Прямое федеральное и частное финансирование составляет примерно по 10 % от общих расходов на образование [19, р.
25].
Управление образованием в США также осуществляется на трех уровнях (федеральном, штатов и местном), каждый из которых имеет свои управленческие полномочия.
В области школьного образования наибольший их объем находится у школьных округов, являющихся одной из форм местного самоуправления и несущих полную ответственность за его развитие на своих территориях.
Финансирование образования также осуществляется из источников трех уровней стр.
92 ------------------------------------------------------------------------------- власти, главным образом за счет налогов, собираемых федеральным правительством, правительствами штатов и местными администрациями.
До 1986/87 учебного года наибольшую долю на уровне начального и среднего образования давали местные источники.
В то же время в течение ряда десятилетий в США имела место тенденция к централизации финансирования образования, в результате которой неуклонно росла доля участия правительств штатов.
Если в 1965/66 учебном году доля местных органов составляла 53 %, а штатов 39,1 %, то в 1989/90 учебном году доля последних уже превышала долю первых и составила 47,1 % против 46,8 %.
В последние годы финансирование общественного начального и среднего образования в США происходит в примерно равных долях из источников субъектов федерации (штатов) и местных органов управления (школьных округов) при достаточно ограниченном участии федерального правительства (6,5-6,8 % в среднем за последние 15 лет).
В 1994/95 учебном году их вклад составлял соответственно 46,8; 46,4 и 6,8 %, в 1996/97 48,0; 45,4 и 6,6 % [20, р.
158].
Главную роль в обеспечении публичного высшего образования играет государственный бюджет.
Государственные вузы получают от администрации штатов до 50 % всех своих финансовых поступлений.
Большое внимание развитию этого уровня образования уделяет федеральное правительство: его доля в финансировании высшей школы составляет более 10 %.
Другими источниками являются плата за обучение (около 20 %), пожертвования, субсидии благотворительных фондов, контракты, доходы от научных разработок, сбыта продукции и услуг.
Заключение.
Прежде всего, можно подчеркнуть, что в целом в развитых странах мира преобладают децентрализованные системы управления образованием, часто довольно существенно отличающиеся друг от друга в силу национальных особенностей и избранных политических подходов и решений, но имеющие в качестве характерной черты то или иное распределение полномочий в принятии решений между различными уровнями управления образованием.
Во-вторых, нет прямой связи и зависимости между существующим в стране типом управления образованием и способом его финансирования.
В ряде стран с децентрализованными системами управления образованием его финансирование происходит централизованным путем и наоборот.
В-третьих, как видно даже из приведенных примеров, в развитых зарубежных странах наблюдается многообразие систем финансирования образования, не укладывающееся в какую-то единую типологию.
В-четвертых, можно отметить, что в целом преобладают различные типы и варианты децентрализованного финансирования образования.
Только в отдельных странах существует чисто централизованное прямое и полное финансирование образования из государственного бюджета.
В-пятых, как показывают приведенные выше данные об участии в финансировании разных уровней управления в отдельных странах, с определенной осторожностью можно говорить о том, что доля участия того или иного уровня управления в финансировании образования примерно соответствует его объему полномочий и ответственности за образование и наоборот.
В федеративных государствах (за отдельными исключениями) наибольшую ответственность за образование и подавляющую часть его финансирования несут субъекты федерации (в ФРГ 75 %, в Канаде 60 %, в Швейцарии 54 %).
Самый высокий уровень участия местных органов управления существует в США (47 %) и Швейцарии (35 %).
В остальных странах он составляет 16-20 %.
В государствах с централизованными системами управления образованием в финансировании очевидна ведущая роль центрального правительства.
В-шестых, развитие систем финансирования образования в целом следует логике развития систем управления им, и существующая в мире тенденция к децентрализации наблюдается и в первом и во втором случае.
В последние годы в ряде, если не в большинстве, европейских государств с децентрализованными системами финансирования образования основным типом трансфертов становятся не целевые связанные субсидии, а субсидии общего назначе стр.
93 ------------------------------------------------------------------------------- ния, которые, с одной стороны, дополняют региональные или муниципальные возможности финансирования образования, а с другой помогают преодолеть существующее социально-экономическое неравенство за счет более эффективного их использования с учетом местных потребностей и приоритетов.
В то же время следует отметить, что в последние десятилетия в странах с децентрализованными системами управления проявился двойственный процесс "децентрализации централизации" в управлении и финансировании образования, выражающийся, прежде всего, в усилении роли центрального правительства или правительств субъектов федерации.
Эта тенденция особенно заметна в США, Канаде и Великобритании.
И последнее, что стоит отметить: в условиях бюджетной экономии, свойственной сегодня большинству стран, в них продолжаются реформирование и модернизация систем финансирования образования, направленные на поиск наиболее эффективных моделей и механизмов осуществления этого процесса.

[Back]