|
144 рисков, должен базироваться на научных методах оценки, позволяющих использовать современные технологий в сфере бюджетного менеджмента и теории вероятности. Помимо необходимости формализации и выявления бюджетных рисков, остро стоит проблема принятия соответствующих мер по контролю над ними. Предлагаемая система мер базируется на системе бюджетных рисков, предложенной в работе [11]. Кроме этого, необходимо подчеркнуть специфичность мер, реализуемых на различных стадиях бюджетного процесса. В таблице 3.11 предложен комплекс рекомендаций по сглаживанию воздействия рисков на бюджетную систему региона. Таблица 3.11 – Комплекс мероприятий по нивелированию количественных и качественных бюджетных рисков Составление проектов бюджетов Рассмотрение и утверждение бюджетов Исполнение бюджетов Подведение итогов исполнения бюджета Количественные риски 1. Риск структуры доходов бюджета Формирование программы диверсификации источников доходной базы бюджетов, а также развитие межбюджетного регулирования с целью расширения доходной базы Согласование требований нормативных актов, регулирующих сбор доходов в бюджетную систему. Исследование возможности введения целевых налогов для выравнивания структуры доходов Расширение практики налогового и неналогового администрирования, повышение собираемости налогов Введение изменений в нормативноправовые акты с целью включения новых или отмены действующих налогов и иных обязательных платежей в бюджеты, а также порядок предоставления налоговых льгот 2. Риск структуры расходов бюджета Усиление контроля над программными и непрограммными расходами, стандартизация бюджетных услуг. Подготовка регионального паспорта социального обслуживания и Лимитирование расходов, внедрение целевых налогов для финансирования гипертрофированных направлений расходов Внедрение механизмов экономии средств бюджетов, за счет оптимизации сети бюджетополучателей и расширения возможностей бюджетных агентов при перераспределении Осуществление постоянного контроля за балансом между потребностями в ресурсах и источниками финансирования, диверсификация бюджетных расходов |
МЕРЫ ПО КОНТРОЛЮ НАД БЮДЖЕТНЫМИ РИСКАМИ 51 сти и законности изъятия дохода, то достижение согласия по этому вопросу стоит отнести скорее к исключению, чем к правилу. Адекватность потребности в налоговых платежах по оценке государства и готовности оплачивать их по оценке налогоплательщиков не достигается. Таким образом, императивность бюджета из фактора стабильности превращается в дополнительный фактор риска. Дополнительной проблемой является специфичность бюджетных рисков. Применение в рассматриваемой области традиционных классических методов измерения и анализа риска представляется чрезвычайно сложным. Практически невозможно себе представить, что руководитель департамента финансов того или иного региона, выступая перед депутатами региональной Думы, заверяет их, что при анализе были использованы такие математические средства, как факторизация Винера–Хопфа, тождество Спицера, теория мартингалов, теория марковских процессов и теория случайных блужданий. Специфика публичного обсуждения бюджета на любой стадии бюджетного процесса предполагает относительную простоту и доступность для понимания методов подготовки и верификации бюджетных показателей. Если даётся оценка бюджетных рисков, то она должна быть информативна для принятия решений и практична для целей корректировки показателей. В отечественной научной периодике за прошедшие годы сформировалось несколько разнообразных подходов к формализации, классификации, измерению и управлению бюджет-ными рисками. Только за 2013-2014 гг. можно отметить работы [2–10] и т.д. Регламентированный характер бюджетных отношений создаёт иллюзию непоколебимости плана и неизбежности его исполнения в том виде, какой установлен законом или решением о бюджете. Поэтому возникновение риска в области бюджета возможно только в случае ситуации, предвидение, появление, изменение и нейтрализация которой не находятся во власти человека (к таковой можно отнести природную катастрофу). Все же прочие рисковые обстоятельства, возникающие благодаря деятельности человека (хозяйственные, экономические, финансовые, валютно-денежные и пр.), как правило, не должны возникнуть стихийно, а если и возникают, то в соответствии с установленным планом и, следовательно, перестают быть рисковыми. Вместе с тем уже сам факт несовпадения плана и исполнения бюджета даёт основание утверждать о наличии бюджетного риска, а значит, возможности его измерения, структуризации и учёта в бюджетном процессе. Следующие доказательства помогают утвердиться в таком мнении. Исполнение бюджета сопровождается многовариантностью траекторий движения финансовых ресурсов. Планирование, представляя собой определение набора действий, направленных на получение какого-либо результата, методологически построено на предположении точного соблюдения заданной последовательности и своевременности данных действий, приводящих к благоприятному исходу. Но исход и предположение об исходе могут различаться. Поэтому любое планирование имеет элементы риска. Изолированность бюджетного риска. Ограничение вмешательства государства в коммерческую деятельность, неизбежно сопровождаемую риском, вызывает ограничение возможности переложения бюджетных рисков на коммерческую сферу. Исторический анализ показывает, что в любых национальных экономиках в любые периоды времени фактическое исполнение бюджетов не полностью соответствует плановым показателям. Расхождения наблюдаются как в объёме средств, так и в разрезе статей. Не стоит переоценивать значение этого доказательства, поскольку наблюдаемое несоответствие практического исполнения бюджета теории и принципам его планирования может говорить, во-первых, о возможной ошибочности этой теории и этих принципов, не учитывающих всех факторов, влияющих на исполнение бюджета; во-вторых, о возможном сознательном отклонении исполнения от плана, вызванного, в свою очередь, элементарными злоупотреблениями чиновников. Развивая данное утверждение, оба этих фактора становятся факторами бюджетного риска. Нормативно-правовое обеспечение бюджетного механизма создаёт возможность появления самостоятельного правового риска, т.е. явления трудно предсказуемого несоответствия между кодексами, законами, указами, постановлениями и т.д. Помимо необходимости формализации и выявления бюджетных рисков, остро стоит проблема принятия соответствующих мер по контролю над ними. Предлагаемая система мер базируется на системе бюджетных рисков, предложенной в работе [11]. Кроме этого, необходимо подчеркнуть специфичность мер, реализуемых на различных стадиях бюджетного процесса. В табл. 1–15 предложен индивидуализированный набор данных мер. Гамукин В.В. ПРОБЛЕМЫ УЧЁТА И ФИНАНСОВ № 1(17) 2015 52 Таблица 1. Меры по контролю над риском, сопутствующим традиционным финансовым и хозяйственным операциям Таблица 2. Меры по контролю над риском инфляции Таблица 3. Меры по контролю над риском дискретности контроля Таблица 4. Меры по контролю над риском снижения платежеспособности налогоплательщиков Таблица 5. Меры по контролю над риском политической конъюнктуры Таблица 5. Меры по контролю над риском политической конъюнктуры Составление проектов бюджетов Рассмотрение и утверждение бюджетов Исполнение бюджетов Подведение итогов исполнения бюджета Максимальная детализация потребностей бюджетополучателей в планируемых к приобретению товарах, работах, услугах. Мониторинг состояния коммерческого сектора с целью выявления имеющихся видов хозяйственных рисков Особый контроль над принятием бюджетных обязательств, имеющих высокую степень подверженности риску (строительство, ремонт, приобретение оборудования, расходных материалов и т.д.). Изменение нормативноправовых актов, обеспечивающих создание условий для риска Мониторинг исполнения государственных или муниципальных заданий. Мониторинг размещенных и исполняемых закупок. Развитие практики сотрудничества агентов с научными и консалтинговыми организациями, занимающихся исследованием рыночных рисков Подготовка аналитического свода по выявленным в прошедшем бюджетном периоде хозяйственным рискам. Изменение нормативноправовых актов с целью недопущения возникновения условий для риска Таблица 2. Меры по контролю над риском инфляции Составление проектов бюджетов Рассмотрение и утверждение бюджетов Исполнение бюджетов Подведение итогов исполнения бюджета Научно-статистическое прогнозирование уровня инфляции Переоценка показателей бюджетов с учетом уровня инфляции Моделирование влияния на инфляцию существующего механизма формирования доходов бюджетов Оперативная корректировка показателей бюджета с учетом изменения уровня инфляции Изменение нормативноправовых актов, оказывающих влияние на уровень инфляции Моделирование влияния бюджетных расходов на изменение уровня инфляции Ускоренное доведение финансирования и проведение расходов на приобретение оборудования расходных материалов в начале бюджетного периода с целью достижения относительной экономии Расширение полномочий бюджетополучателей по размещению временно свободных средств с целью частичной защиты от риска инфляции Оценка исполнения бюджетов с учетом инфляционной корректировки Модификация моделей прогнозирования риска инфляции на предстоящие бюджетные периоды Таблица 3. Меры по контролю над риском дискретности контроля Составление проектов бюджетов Рассмотрение и утверждение бюджетов Исполнение бюджетов Подведение итогов исполнения бюджета Реальный учет результатов контрольных мероприятий при планировании предстоящих доходов и расходов бюджетов. Прогнозирование потенциально опасных мест возникновения бюджетных нарушений. Мониторинг нормативноправых регламентов Изменение нормативноправовых актов, оказывающих влияние на условия возникновения нарушений. Изменение нормативноправовых актов, создающих условия для возникновения нарушений Проведение оперативного текущего контроля исполнения бюджетов казначейскими органами. Развитие автоматизированной системы контроля бюджетных трансакций Мониторинг выявленных нарушений. Подготовка аналитического свода по выявленным в прошедшем бюджетном периоде нарушениям. Изменение методик контроля с учетом возникающих рисков Таблица 4. Меры по контролю над риском снижения платежеспособности налогоплательщиков Составление проектов бюджетов Рассмотрение и утверждение бюджетов Исполнение бюджетов Подведение итогов исполнения бюджета Прогноз состояния платежного оборота в национальной экономике. Оценка финансового положения основных налогоплательщиков. Повышение доступности краткосрочного кредитования для восстановления платежеспособности Расширение форм участия агентов в мероприятиях по восстановлению платежеспособности основных налогоплательщиков. Изменение нормативноправовых актов, обеспечивающих условия для диверсификации доходной базы бюджетов Применение инструментов оперативной корректировки расходов бюджетов сообразно нарастанию риска. Обеспечение платежеспособности бюджета за счет привлечения заемных средств Подготовка аналитического свода по выявленным в прошедшем бюджетном периоде системным или ситуационным случаям потери платежеспособности. Подготовка изменений в нормативно-правовые акты для обеспечения снижения риска МЕРЫ ПО КОНТРОЛЮ НАД БЮДЖЕТНЫМИ РИСКАМИ 53 Таблица 5. Меры по контролю над риском политической конъюнктуры Составление проектов бюджетов Рассмотрение и утверждение бюджетов Исполнение бюджетов Подведение итогов исполнения бюджета Введение моратория на изменение условий формирования доходной части бюджетов. Отдаление во времени периода выборов от периода подготовки бюджета. Расширение круга агентов, участвующих в принятии бюджетных решений Исключение возможности использования бюджетных показателей в качестве инструмента политической борьбы. Создание условий для конструктивного участия большинства политических сил в обсуждении приоритетов проекта бюджета Введение норм, ограничивающих использование бюджетных средств для прямой или косвенной популяризации отдельных политических партий. Мониторинг воздействия политических процессов в стране на бюджетные параметры Усиление ответственности политических партий, представленных в органах власти, за эффективность бюджетной политики и снижение рисков. Сокращение бюджетной поддержки политических партий Таблица 6. Меры по контролю над риском ритмичности поступлений и платежей Составление проектов бюджетов Рассмотрение и утверждение бюджетов Исполнение бюджетов Подведение итогов исполнения бюджета Установление нормативных регламентов, способствующих ритмичному формированию доходов и проведению расходов бюджетов, включая расчеты без проведения платежей. Переход к реальному долгосрочному прогнозированию бюджетных потоков денежных средств Введение ограничений на принятие бюджетных обязательств без предварительного анализа проблем ритмичности их финансирования. Изменение нормативноправовых актов, регулирующих состояние платежной дисциплины Формирование платежного календаря, включающего основные бюджетные трансакции. Регулирование потока движения денежных средств бюджетополучателей с возможностью использования свободного сальдо для депозитов Постоянный мониторинг факторов, угрожающих ритмичности поступлений и платежей. Подготовка методических рекомендаций для бюджетополучателей по обеспечению ритмичности движения денежных средств Таблица 7. Меры по контролю над риском структуры доходов бюджета Составление проектов бюджетов Рассмотрение и утверждение бюджетов Исполнение бюджетов Подведение итогов исполнения бюджета Разработка программы диверсификации доходной базы бюджетов. Развитие межбюджетного регулирования с целью расширения доходных источников нижестоящих бюджетов Согласование требований нормативных актов, регулирующих сбор доходов в бюджетную систему. Исследование возможности введения целевых налогов для выравнивания структуры доходов Расширение практики получения внебюджетных доходов бюджетополучателями. Повышение собираемости налогов Подготовка изменений в нормативно-правовые акты с целью введения новых или отмены действующих налогов и иных обязательных платежей в бюджеты. Внесение изменений в порядок предоставления налоговых льгот Таблица 8. Меры по контролю над риском структуры расходов бюджета Составление проектов бюджетов Рассмотрение и утверждение бюджетов Исполнение бюджетов Подведение итогов исполнения бюджета Продолжение практики стандартизации бюджетных услуг. Подготовка регионального паспорта социального обслуживания и использование его при определении мер межбюджетного регулирования Введение ограничений на расширение объемов финансирования расходов. Исследование возможности введения целевых налогов для обеспечения гипертрофированных направлений расходов Обеспечение мер по разумной экономии средств бюджетов. Оптимизация сети бюджетополучателей. Увеличение возможностей агентов при проведении перераспределения бюджетных средств Постоянный мониторинг баланса между потребностями в бюджетном финансировании и структурой расходов бюджетов. Разработка программы диверсификации структуры бюджетных расходов |