|
после (беженцев из Таджикистана, из Абхазии и пр.). В случае с вынужденными мигрантами из Абхазии большую пользу мог бы принести «Договор между РФ и РГ о правовом статусе граждан РФ, постоянно проживающих на территории РГ, и граждан РГ, постоянно проживающих на территории РФ”, подписанный 15 сентября 1995 г„ но не ратифицированный. Аналогичные договоры были заключены РФ с Туркменией, Киргизией и Арменией. Эти договоры устанавливают статус “постоянного жителя” гражданина одной стороны, проживающего на территории другой, и определяют, что постоянный житель пользуется такими же правами и свободами и несет такие же обязанности, что и граждане страны проживания, за исключением некоторых политических прав. Однако для применения подобных инструментов требуется политическая воля российского руководства и понимание полной несостоятельности и неприемлемости ставки на “выдавливание” неугодных власти групп с территории РФ. 156 |
В настоящее время в РФ проживают сотни тысяч граждан бывшего СССР, которых российские власти фактически рассматривают в качестве нелегальных мигрантов, хотя, переезжая на жительство в Россию, эти люди не совершили никакого правонарушения. С одной стороны, они лишены легального статуса в том смысле, что им отказано в регистрации по месту жительства, с которой по существующей в РФ практике связана реализация большинства прав и свобод, а с другой – они не могут получить статус беженца или аналогичный ему статус. Большая часть этих людей относится к национальным меньшинствам, и это позволяет говорить о том, что политика по отношению ним может носить дискриминационный характер. Часть подобных так называемых “нелегалов” советские граждане, которые вынужденно прибыли в РФ либо до распада СССР, либо после распада, но до того момента, когда было принято и стало применяться федеральное законодательство о беженцах и вынужденных переселенцах. Односторонний выход РФ из Бишкекского соглашения 1992 г. о безвизовом пересечении границ между государствами членами СНГ гражданами стран СНГ, введение визового режима в отношении Грузии и Азербайджана и распространение разрешительного порядка получения права на проживание в РФ для бывших советских граждан неизбежно ведет к ухудшению положению этих групп и ликвидации даже теоретически имевшихся возможностей легализации и восстановления их прав. Ужесточение режима пересечения границы и проживания бывших советских граждан в РФ будет иметь своим следствием не выезд этих людей из России, но новые массовые и грубые нарушения их прав. Консервация положения, при котором сотни тысяч человек не по своей вине оказываются фактически поставленными вне закона, угрожает общей ситуации с правами человека в РФ. Одна из таких фактически поставленных вне закона групп бывших советских граждан – бывшие жители Грузии, покинувшие территорию Абхазии в период боевых действий (август 1992 – сентябрь 1993 г.). Многие из них оказались в РФ не по собственной прихоти, а были вынуждены спасаться из зон вооруженного конфликта. На практике механизмы, предусмотренные российским законодательством и межгосударственными договорами и соглашениями и позволяющие этим людям легализоваться в России, не работают. Однако, возвращение этих людей в Грузию по ряду причин представляется весьма проблематичным, во многих случаях – невозможным. Бежавшие из Абхазии в Краснодарский край (далее КК) в своей значительной части не получили регистрации по месту жительства и не были допущены к процедуре получения статуса беженца, в силу этого они до настоящего времени лишены подавляющего большинства основных прав и свобод и подвергаются различным формам этнической дискриминации. Поскольку политическое урегулирование ситуации вокруг Абхазии не достигнуто, эти люди, в основном грузины, имеют все основания опасаться за свою безопасность в случае возвращения в настоящее время в места прежнего жительства. Вместе с тем, хотя формально они могут воспользоваться защитой своего государства, в реальности их переезд во внутренние районы Грузии и обустройство там представляются малореальными из-за тяжелого положения самих беженцев и сложнейшей экономической ситуации в самой Грузии. Таким образом, ситуация, при которой десятки тысяч человек оказываются лишенными элементарных прав и легального статуса, требует разрешения и заслуживает самого пристального внимания. Однако, беженцы из Абхазии Краснодарском крае за прошедшие восемь лет нашли источники существования, а все наиболее реальные в настоящий момент варианты решения проблемы (переселение в Абхазию, переселение в другие регионы Грузии, переселение в различные регионы РФ) могут реально только ухудшить их положение. Поэтому этот доклад был подготовлен только с целью информирования о ситуации узкого круга заинтересованных лиц и организаций. Представляется, что попытка проведения кампании против властей Краснодарского края в настоящее время может причинить ущерб самим беженцам. По просьбе самих беженцев, предоставивших экспертам ПЦ “Мемориал” информацию, и экспертов ПЦ “Мемориал”, при публикации настоящего доклада их имена не сообщаются. Эта просьба вызвана обоснованными опасениями преследований со стороны властей Краснодарского края. Подготовка настоящего доклада координировалась А.Г.Осиповым. В докладе использовались: 1) личные наблюдения экспертов ПЦ “Мемориал” на территории Абхазии в 1992—2000 гг.; 2) свидетельства информантов беженцев, собранных сотрудниками и экспертами ПЦ “Мемориал” во время поездок сентября 1997 г. и мая 2000 г. по Краснодарскому краю; 3) материалы, опубликованные в краснодарских и сочинских газетах: “Региональная газета”, “Вольная Кубань”, “Сочинская Иверия”; 4) официальные документы; 5) специальная литература (список прилагается в конце доклада). Историческая и географическая справка Абхазия – 8600 кв. км кавказского берега Черного моря между реками Псоу и Ингури. Абхазия формально была включена в состав Российской империи в 1810 г.; в административном отношении до 1904 г. она была частью Кутаисской, а в 1904-1917 гг. Черноморской губернии. В 1918-1921 гг. Абхазия считалась автономной частью независимой Грузии; в 1921-1931 гг. Социалистическая Советская Республика Абхазия была объединена в Грузией на основе особого союзного договора; в 1931 г. Абхазия стала автономной республикой в составе Грузии, и этот статус не менялся вплоть до вооруженного конфликта 1992-1993 гг. До включения Абхазии в состав Российской империи и Кавказской войны в Абхазии преобладало абхазское население. Впоследствии из-за миграций выселения в Османскую империю большинства абхазов и переселения в Абхазию грузин, армян, греков, русских и других групп абхазы стали меньшинством. Согласно последней предвоенной переписи 1989 года (Материалы переписи населения Грузии 1991) общее население Абхазии составило 525061 человек, из них: грузин (первая по численности группа населения) было 239872 (45,7%), абхазов – 93267 (17,8%), армян – 76541(14,6%), русских – 74913 (14,3%). Далее, шли относительно малочисленные группы греков 14664 (2,8%), украинцев 11655 (2,2%) и др. В советский период среди абхазской интеллигенции зародилось движение за выход Абхазии из состава Грузии. В 1989 г. это движение стало массовым, что привело к поляризации населения республики по этническому признаку. Подавляющее большинство абхазов поддерживало отделение от Грузии, а подавляющее большинство грузин выступало против этого. Создание параллельных структур власти и вооруженных формирований вело к эскалации напряженности и к вооруженному конфликту. Столкновения между вооруженными формированиями самопровозглашенной Республики Абхазия (далее СРА), с одной стороны, и войсками, подчинявшимися правительству Грузии, с другой, начались 13 августа 1992 года. В начале боевых действий грузинские войска, продвигаясь с востока на запад, заняли последовательно Гальский, часть Очамчирского, Гульрипшский и Сухумский районы. Очамчирский район до войны населялся в основном абхазами, которые теперь в большом числе были вытеснены западнее на территорию Гудаутского района. В то же самое время грузины из различных сел Гудаутского района и Пицунды вынуждены были уйти в западном направлении, в Гагру, которая перешла под контроль высадившегося грузинского десанта. Гагрский десант был вскоре разгромлен, и грузинское население вместе с войсками было вынуждено отойти на территорию России. После почти года позиционной войны в сентябре 1993 г. войска, подчинявшиеся руководству СРА, взяли Сухуми и вышли на реку Ингури к восточной административной границе Абхазии. Итогом войны стал массовый исход грузинского населения из Абхазии, который имел два направления – на запад, на территорию РФ и на восток, на территорию остальной Грузии. Изрядная доля армян и русских уехала как во время, так и после боевых действий также в Россию и Грузию. Численно преобладающей группой населения опять стали абхазы. В политическом и правовом отношении конфликт остается неурегулированным. Территория Абхазии остается под контролем правительства СРА, однако, в районах, прилегающих к реке Ингури, сохраняется напряженность; несколько раз с 1993 г. в этих местах происходили вооруженные столкновения. Численность и состав вынужденных мигрантов из Абхазии в КК Разные этнические группы распределялись по территории Абхазии неравномерно. Абхазское население было в основном сосредоточено в Гудаутском и Очамчирском районах, отчасти в г. Сухуми, Сухумском и Гагрском районах, то есть в центральной, восточной и отчасти западной частях республики. Грузинское население жило в г. Сухуми и Сухумском, Гагрском (западная часть Абхазии) и Гальском районах (восток республики). Армяне жили в основном у границы с РФ, русские в городах Сухуми и Пицунде, греки в г. Сухуми и Гульрипшском районе. Боевые действия велись почти по всей территории республики, исключая Гудаутский район и пограничную с ним Пицунду, что привело к масштабным перемещениям населения. Люди разной этнической принадлежности были также вынуждены искать убежище за пределами Абхазии. Ниже для целей настоящего доклада будет использоваться следующая терминология. Вынужденные мигранты – все, кто вынужденно покинул Абхазию по разным мотивам до, во время и после вооруженного конфликта. Внутренние перемещенные лица – те, кто бежал из Абхазии в другие регионы Грузии. Беженцы – те, кто пересекли межгосударственную границу, спасаясь от преследований или имея основания опасаться преследований, и не могли воспользоваться защитой своего государства. В описываемой ситуации круг лиц, подпадающих под это определение, широк и не определен, поскольку преследованиям по политическим мотивам до, во время и после вооруженного конфликта могли подвергаться лица разного этнического происхождения. Однако несомненно, что массовым целенаправленным преследованиям в Абхазии по этническим мотивам подвергались абхазы (на территориях, занятых грузинскими вооруженными формированиями во время боевых действий) и грузины по всей территории Абхазии. Лица, получившие статус беженца – лица, получившие статус беженца в РФ. Вынужденные переселенцы – те, кто получили статус вынужденного переселенца в РФ. Детальный и корректный подсчет вынужденных мигрантов начала 1990-х гг. из Абхазии в целом и в КК в частности никем не велся. Кроме того, в реальности нет критериев, позволяющих определить, из кого состоит категория “вынужденные мигранты”. Нереально провести различие между беженцами в смысле Конвенции о статусе беженцев 1951 г., то есть лицами, подвергавшимися преследованиям, и прочими вынужденными мигрантами людьми, бежавшими “просто” от боевых действий и от связанных с войной экономических проблем. Нет также возможности отделить лиц, которые действительно не могут вернуться обратно из-за реальной угрозы жизни, от тех, кто не делает этого из-за общей нестабильности обстановки. Грузины из Абхазии переселялись в Россию вынужденно, поскольку им угрожали репрессии и этнические чистки со стороны вооруженных формирований, подчинявшихся властям СРА. Факт массовой “этнической чистки” и изгнания из Абхазии грузин последовательно отмечался в итоговых документах трех саммитов ОБСЕ Будапештского (1994), Лиссабонского (1996) и Стамбульского (1999). В свою очередь, силы, подчинявшиеся властям Грузии, преследовали этнических абхазов. Существуют многочисленные свидетельства расправ с мирным населением, которые допускали обе стороны в течение всего конфликта. В соответствии с международным правом лица, пересекающие межгосударственную границу или не могущие вернуться в свою страну из-за опасения преследований по этническим, религиозным или политическим мотивам, должны рассматриваться в качестве беженцев. В отличие от бежавших непосредственно в Россию, те грузины, которые переселялись в восточном направлении, во внутренние районы Грузии, если даже затем они переезжали в Россию, формально не могут считаться беженцами, поскольку, оказавшись за пределами Абхазии, они уже пользовались защитой своего правительства. Тем не менее, в реальности, эта защита была недостаточной, и поэтому по существу дела эти люди не должны определяться как просто экономические мигранты. После того, как в сентябре 1992 г. абхазские вооруженные формирования взяли под контроль границу с РФ, жившие в Абхазии армяне и русские стали сравнительно свободно перемещаться в Россию и обратно. Во многих русских и армянских семьях некоторые из членов поселились в КК, другие продолжают жить и охраняют собственность в Абхазии. В армянских селах на территории Сочи, Апшеронского, Туапсинского и др. районов КК, можно встретить переселенцев 1992—1993 годов из Пицунды, Сухуми, Гагры и др. Вновь прибывшие селятся в семьях своих родственников, часто получают регистрацию, в любом случае могут вернуться обратно, поэтому среди них непросто выделить собственно беженцев. По этим причинам можно пользоваться только приблизительными, опирающимися на разные методики и критерии, оценками численности и состава вынужденных мигрантов из Абхазии в КК. 1) Оценки численности и состава вынужденных мигрантов 1992-1993 гг. А) Демографический потенциал Общее число грузин – вынужденных мигрантов из Абхазии оценивается от 200 до 240 тыс. чел. (Hewitt 1996, 221). Первое число представляется наиболее близким к реальности. Большая часть бежала в 1993 г. на восток из Абхазии во внутренние районы Грузии. Меньшая часть в 1992 г. и позднее уходила на запад, в Краснодарский край. Из них большинство переселилось в Россию в сентябре 1992 года, непосредственно после взятия Гагры абхазами. Гагринские и присоединившиеся к ним гудаутские грузины были отрезаны от территории Грузии, взятие Гагры абхазами происходило в течение всего нескольких дней, поэтому единственным способом спастись для них было пересечь границу и бежать в РФ на территорию Большого Сочи Краснодарского края. Впоследствии, из Абхазии в КК переселялись только малые группы грузин из занятой абхазами Гагры. Свидетельство информатора Д.: “В 1993 году мы выехали из Гагры. Каждый день в городе происходили убийства, и чтобы спастись нам пришлось уехать. Оставаясь в Гаграх, мы надеялись, что скоро все уляжется и жизнь потечет в нормальном русле. Но после того как меня трижды чуть не убили, а спасали меня соседи, я согласился, чтобы нас вывезли. Сделать это было очень сложно, так как Гагра контролировалась абхазцами. Сын, который проживал в Свердловске, с помощью старых знакомых приехал в Гагру. Были поставлены условия: сын освобождает четверых абхазцев, взятых в плен грузинами в городе Сухуми, и привозит их в Гудауту, а ему дают возможность вывезти родителей. Сын учился с Надиреишвили [по-видимому, имеется в виду Тамаз Надареишвили председатель протбилисского Верховного Совета Абхазии], и тот помог сыну освободить абхазских пленных, после чего он смог вывезти своих родителей. Мы не захотели уезжать в Грузию, так как надеялись, что буквально через неделю сможем вернуться домой”. Живущие в КК беженцы-грузины почти все происходят из населенных пунктов Гагрского района (сам город Гагра, Пицунда, Леселидзе, Гантиади и др.). Кроме того, среди них есть небольшое число, переселившихся из Гудаутского района. До войны на территории Гагрского района проживало около 28,5 тыс. грузин (Материалы переписи населения Грузии 1991). Какая-то часть из них обменялась квартирами с абхазами, проживающими в Сухуми, и переселилась туда еще до начала боевых действий. Другие погибли в городе, задержанные абхазами. Общее число беженцев-грузин осени 1992 года можно оценивать в 26—28 тыс. чел. Часть грузин внутренних перемещенных лиц в 1993 г. и позднее переселялась из внутренних районов Грузии в Россию. По разным оценкам, их общее число может достигать 60-70 тыс. чел. По имеющимся наблюдениям, из этой категории в КК попали только отдельные семьи. Суммарное число всех абхазов, живших на территории, побывавшей во время войны под контролем грузинских войск, – 60 тыс. чел.: 9700 в Гагрском, 18000 в Сухумском, 1300 в Гульрипшском, 37000 в Очамчирском и 600 в Гальском районах (Материалы переписи населения Грузии 1991). Однако большая их часть, по-видимому, успела сразу же переселиться в Гудаутский район, и дальше расселиться в бывших грузинских населенных пунктах Гагрского, Сухумского и Гульрипшского районов, после того, как оттуда были изгнаны грузины. Лишь небольшая часть абхазов, вероятно, несколько сот человек, бежала в самом начале войны из Гагры в Россию. Беженцев абхазов принимали и регистрировали в Адыгее, Татарстане и, вероятно, в некоторых других местах. После 1993 года, исключая тех немногих, кто уехал в Грузию, все они получили возможность вернуться на родину. По имеющимся сведениям, из почти 77 тыс. армян, живших в Абхазии до конфликта, республику покинуло более трети. Однако, невозможно определить, какая их часть переселилась в КК. По-видимому, речь может идти минимум о 20 тысяч человек. Точно также имеющиеся демографические данные не позволяют судить о том, сколько русских из Абхазии переехало в КК. Вероятно, часть русских и армян, сотрудничавших или подозревавшихся в сотрудничестве с прогрузинским правительством Абхазии, имела основания опасаться преследований со стороны властей и вооруженных формирований СРА. В июне 1993 года в соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 30. 05. 93 г. № 942-Р была проведена гуманитарная акция по оказанию помощи и вывозу людей из Сухуми и Ткварчели, во время которой было эвакуировано 2713 человек, из них: русских – 2034 чел. (74,9%), армян – 298 чел. (11%), абхазов – 189 чел. (6,9%), грузин – 81 чел. (2,9%), других национальностей – 111 чел. (4%). Во время завершающих боев – взятия абхазами Сухуми в сентябре 1993 года – ГКЧС и ФМС России, при участии миграционной службы Краснодарского края, была проведена вторая акция по эвакуации гражданского населения. Начиная с 25 сентября по 1 октября 1993 года военными кораблями “Эпрон” и “БДК” в Сочи было эвакуировано еще 682 чел. (Острожный 1998; Регент 1998). Перед войной из 14664 греков большинство (около 12,5 тыс.) проживало в Сухумском и Гульрипшском районах. В ходе военных действий основная масса их была эвакуирована морским путем в Грецию специальной экспедицией, снаряженной греческим правительством. Подавляющая часть 1752 евреев (1385 чел.) также проживала в Сухуми (Материалы переписи населения Грузии 1991) и вывозилась на самолетах под контролем “Сохнута”. Выездом эстонцев из двух приграничных сел в Гагрском районе – Сальме и Сулево (1834 чел в 1970 г., переписи 1979 и 1989 гг. не называют их число: Bennigsen, Wimbush 1986, 215) – занималось правительство Эстонии. Таким образом, очень немногие из представителей этих трех групп могли оказаться на территории России или внутренней Грузии. Б) Официальные данные РФ По данным миграционной службы КК, за период с 21 августа 1992 года по 1 ноября 1993 года, т.е. во время военной фазы грузино-абхазского конфликта, в администрацию городов и районов края обратилось всего 10578 беженцев из Абхазии (Острожный 1998; Регент 1998). По всей видимости, эта оценка позволяет судить только о порядке чисел и не отражает не только реального количества беженцев, но и реального числа обратившихся, поскольку, по свидетельствам беженцев, многие из обратившихся получали устный отказ, а их ходатайства нигде не фиксировались. Оценка численности беженцев содержится в справке о численности мигрантов “прибывших в край на жительство на межнациональной почве” Паспортного отдела паспортно-визовой службы Управления внутренних дел КК от 3.10.94. По этой справке, на 1 октября 1994 г. в Сочи было прописано 10546 “русскоязычных” и 19227 армян вынужденных мигрантов. Кроме того, без прописки в Сочи жило 9405 “русскоязычных”, 18878 армян. ПВС УВД также зафиксировало на территории края 2600 грузин, 2943 абхазов и 1330 греков вынужденных мигрантов. Из этого числа 2909 абхазов и 2010 грузин жили без прописки в Сочи. Невозможно оценить, какая доля “русскоязычных”, армян и греков приходится именно на беженцев из Абхазии. Вероятно, большая часть армян, оставшихся без прописки в Сочи, приходится на беженцев из Абхазии. Без сомнения, почти все грузины и абхазы прибыли из Абхазии, однако оценка их численности также представляется далекой от реальности. Позднее УВД края сообщало о том, что не ведет учета и оценок числа мигрантов, живущих в КК без прописки. В) Данные общественных объединений Лидеры сочинского грузинского культурного центра “Иверия”, в том числе те из них, кто сам бежал из Гагры, оценивают численность грузинских беженцев осени 1992 г. в 25 тыс. чел. и беженцев более позднего периода в 5 тыс. чел. Общественные объединения КК и Большого Сочи, представляющие славянских беженцев, армян и греков, не располагают сведениями об общей численности вынужденных мигрантов “своих” этнических групп. 2) Размещение вынужденных мигрантов Подавляющее большинство вынужденных мигрантов из Абхазии и почти все грузинские беженцы расселились в пределах Большого Сочи. Сочи (неофициально Большой Сочи) административно-территориальная единица в составе КК, имеющая статус города краевого подчинения. Большой Сочи охватывает более 90 км черноморского побережья с северу от российско-грузинской границы и включает в себя кроме собственно города Сочи (Центральный район) десятки других городских (Адлер, Хоста, Лазаревское и др.) и сельских населенных пунктов. До войны в Большом Сочи (в 1989 г. 361,2 тыс. чел.) уже было значительное армянское, грузинское и греческое население 52,6 тыс. армян, 5,6 тыс. грузин и 4,5 тыс. греков. Русское, армянское, грузинское и греческое население появилось на сочинском побережье одновременно во второй половине 19 в., во время колонизации этих мест. Армяне составляют около половины сельского населения Сочи (21,9 из 46,4 тыс. чел. в 1989 г.). В Большом Сочи были и остаются армянские (в основном в Адлерском районе, где армяне традиционно составляют около трети населения) и старые грузинские села: Грузинская Мамайка (вошла в городскую черту) и Пластунка (Центральный район Сочи). Последнее существует с 1874 года. И грузинское, и армянское население Сочи и Гагры представляло собой, по сути, один массив. Армяне были выходцами с Черноморского побережья Турции, а грузины переселенцы из преимущественно горных районов западной Грузии. Административная граница между РСФСР и Абхазской АССР была условностью; многие жители Сочи работали в Гантиади или Гагре и наоборот. У многих грузин и армян из Гагры есть родственники в Сочи. Закономерно, что вынужденные мигранты из Абхазии стали расселяться неподалеку от границы, там, где у них были родственники или знакомые. Вынужденные мигранты-грузины рассредоточены по Большому Сочи. Из-за дисперсности расселения не представляется возможным составить точную картину. К настоящему времени местом компактного проживания грузинских беженцев можно считать только село Пластунка. В Пластунке Грузинский культурный центр “Иверия” смог устроить людей (более 80 семей) в бывший спортивный комплекс, перестроенный под общежитие, где они живут уже более восьми лет. В первые годы были случаи, когда грузинские семьи, давно живущие в городе, брали к себе по 8—10 человек беженцев. Часть беженцев также временно размещалась в пансионатах и домах отдыха. Впоследствии милицейские рейды и проверки сделали подобное компактное проживание невозможным (за исключением Пластунки). Со временем вынужденные переселенцы, проживающие в городе, сами стали снимать квартиры или устраивались в общежитиях. Несколько десятков семей живут в двух ведомственных общежитиях в Центральном районе Сочи. Многие по-прежнему живут у родственников или знакомых. В КК небольшая часть грузинских беженцев живет также в Краснодаре. В других районах края дисперсно расселились, по-видимому, отдельные семьи. Армянские вынужденные мигранты расселились, по имеющимся данным, в целом аналогичным образом. Компактного проживания армянских беженцев в общежитиях и пансионатах не зафиксировано. Большинство может использовать помощь родственников и знакомых, живущих в разных населенных пунктах Большого Сочи. В отличие от грузин армянские вынужденные мигранты из Абхазии селились также в Туапсинском и Апшеронском районах КК. Русские вынужденные мигранты селились дисперсно в разных частях края или уезжали в другие регионы РФ. Абхазские беженцы селились в пределах Большого Сочи или уезжали в другие регионы РФ. 3) Динамика численности. Численность и состав к концу 90-х годов Численность вынужденных мигрантов из Абхазии в КК не оставалась неизменной. После 1992 г. продолжался приток мигрантов: в 1993-1995 гг. оттуда выезжали оставшиеся грузины, эмигрировала часть русских и армян. Часть грузинских беженцев с 1992 г. выехала в Грузию, часть в другие регионы России и другие страны. Часть из них уехала из КК в другие регионы России. Были люди, которые отправились в Москву, Ростов, Самару, Санкт-Петербург и другие города к родственникам и знакомым, которые помогли им получить временное жилье, регистрацию и работу. Некоторые получили статус беженца, например, мы располагаем сведениями об одной грузинской семье, получившей статус беженца и помощь от миграционной службы в Самаре. Были и такие, кто уехал в места, рекомендованные федеральными властями: в Хабаровский край, Астраханскую, Владимирскую, Пермскую, Тверскую, Вологодскую области. Небольшая часть преимущественно абхазов, армян и русских либо вернулась в Абхазию, либо живет попеременно в Абхазии и КК, сохраняя в Абхазии жилье и другую собственность. К сожалению, отсутствуют достоверные данные, позволяющие определить численность и состав мигрантов к концу 90-х гг. А) Данные российских властей По данным, предоставленным ФМС России и Миграционной службой КК, из 10578 беженцев 1992—1993 годов, 3061 человек был отправлен в различные области России, а 2055 человек выехало самостоятельно, в частности “в соответствии с представленным ФМС России банком данных о наличии свободных мест на территории России с представлением жилья в регионы России, в частности в Хабаровский край, Астраханскую, Владимирскую, Пермскую, Тверскую, Вологодскую области” (Регент 1998). В письме В.В.Острожного, руководителя Миграционной службы КК сообщалось, что беженцы (не только грузины) были “обеспечены бесплатным проездом к родственникам и знакомым в регионы России и страны СНГ, в том числе в Краснодарский край – 125 чел., в города: Москву – 213 чел., Санкт-Петербург – 208 чел., Ростов – 145 чел., в республику Украина – 192 чел., в другие страны и регионы – 1535 чел. А также в пункты и Центры временного приема и размещения вынужденных переселенцев и беженцев в города: Саратов – 270 чел., Липецк – 27 чел., Оренбург – 20 чел. Работники миграционной службы края за этот период оказали помощь 232 чел. в размещении, приобретении билетов в Центр временного размещения г. Саратова и к родным и близким в регионы России” (Острожный 1998). На территории КК осталось (“у родственников” — формулировка документа) только 5462 человека (Острожный 1998; Регент 1998). Мэр города Сочи Н.И.Карпов, выступая в мае 1999 г. в одной из местных телевизионных программ, оценил численность грузинских беженцев в городе в 12 тыс. чел. Следует отметить, что ряд официальных лиц КК и города Сочи в 1998 и 1999 гг. не ответили на официальные запросы депутатов Государственной Думы РФ В.В.Игрунова, С.С.Митрохина и В.И.Никитина о численности и положении вынужденных мигрантов из Абхазии в КК и Сочи. Б) Данные грузинских официальных лиц В ноябре 1997 г. сотрудник посольства Грузии в РФ во время телефонного разговора с сотрудником ПЦ “Мемориал” неофициально оценил численность грузинских беженцев в КК в 17 тыс. чел., из которых 11 тыс. жили в Большом Сочи. В) Данные общественных объединений В 1995 и 1999 г. во время выборов в парламент Грузии для беженцев в Сочи по инициативе властей Грузии и при поддержке администрации Сочи силами грузинского культурного центра “Иверия” были организованы избирательные участки. По данным лидеров центра, общая численность беженцев, принявших участие в голосовании, вместе с не голосовавшими членами их семей достигает 10 тыс. чел. Так как не все беженцы приняли участие в выборах, то общее число их, по мнению “Иверии”, можно оценить в 12—15 тыс. Другие общественные объединения не занимаются подсчетом или оценкой численности беженцев и других вынужденных мигрантов разной этнической принадлежности. Таким образом, можно предполагать, что с 1992 по 2000 г. численность грузинских беженцев в Сочи сократилась как минимум в два раза с 25-30 до 12-15 тыс. чел. Численность других групп мигрантов в настоящее время едва ли может быть оценена адекватно, однако речь может идти о десятках тысяч человек. Гражданство Закон РФ “О гражданстве РСФСР” от 28.11.91 вступил в силу 6 февраля 1992 г. Органический Закон Грузии “О гражданстве Республики Грузия” был принят 25 марта 1993 г. и вступал в силу 27 марта 1993 г. По ст. 3, п."а" грузинского закона, гражданами Грузии автоматически признавались лица, проживавшие в стране не менее пяти лет к моменту вступления в силу закона о гражданстве, если в течение последующих шести месяцев они не отказались от гражданства РГ. Вынужденные мигранты из Абхазии, таким образом, не соответствовали критериям ст.3 и не стали гражданами Грузии на том основании, что они к 27 марта 1993 года не проживали в Грузии. Они также не могли признаваться гражданами России, поскольку не жили постоянно на ее территории к 6 февраля 1992 г., моменту вступления закона в силу. Исходя из этого, жители Абхазии, бежавшие оттуда между 6 февралем 1992 и 27 марта 1993 г., должны рассматриваться как де-юре лица без гражданства, по российской терминологии – “граждане бывшего СССР”, имеющие в РФ ряд преимуществ по сравнению с другими иностранцами. Однако, как показали парламентские и президентские выборы 1995 г., власти Грузии рассматривали беженцев в КК как де-факто граждан Грузии, поскольку те были допущены к участию в голосовании. На основании Постановления Президента Грузии № 637 “О порядке рассмотрения и урегулирования вопросов, связанных с предоставлением гражданства Грузии” от 9.11.98 лицам, вынужденно покинувшим Грузию в результате грузино-абхазского конфликта, теоретически дана была возможность подтвердить свою принадлежность к гражданству Грузии и получить паспорта граждан РГ. Для этого им нужно было бы предоставить в Министерство юстиции РГ следующее: 1) документальные подтверждения того, что 21 декабря 1991 г. они проживали на территории Грузии; 2) доказательства того, что они были изгнаны с территории Абхазии; 3) справку, выданную тем государством, на территории которого они нашли временное убежище и где пользовались статусом беженца; 4) подтверждение того, что они не отказывались от гражданства Грузии, и того, что они не принимали гражданства другого государства. Таким образом, была установлена сложная и практически непреодолимая для многих беженцев процедура. В частности, условие предоставления каких-либо справок от российских властей было и остается заведомо невыполнимым. Вызывает также вопросы необходимость предоставления доказательств изгнания с территории Абхазии. То, что все вынужденные мигранты-грузины, проживающие в РФ, изгнаны из Абхазии, а не выехали оттуда по доброй воле, не требует доказательств, однако у беженцев иной этнической принадлежности, которых не подвергали тотальным преследованиям, например, армян, русских или абхазов, могут возникнуть проблемы. У нас нет полных данных о том, как процедура, установленная Постановлением № 637, применяется на практике. Известны несколько грузинских беженцев из Абхазии, которые сумели получить в Грузии документы, удостоверяющие их личности как граждан РГ. У нас нет сведений о том, предпринимали ли вынужденные мигранты армяне, абхазы и русские, проживающие в КК, попыток получения грузинского гражданства и паспорта. В 1999 г. в Закон “О гражданстве Грузии” были внесены поправки. Закон фактически был приведен в соответствие с Постановлением Президента РГ № 637 и признал (по новому п."б" ст. 3) гражданами РГ рожденных в Грузии лиц, которые покинули ее после 21 декабря 1991 г. и не приняли иного гражданства. На деле, большинство беженцев не имеет и не может получить документальных подтверждений своей принадлежности к гражданству РГ, и остается открытым вопрос о том, применяются ли требования и процедуры, установленные Постановлением № 637. Таким образом, беженцы, не принявшие иного гражданства, становясь де-юре гражданами Грузии, в реальности остаются в положении, сходном с положением лиц без гражданства, или де-факто лиц без гражданства. В соответствии с Законом РФ “О гражданстве Российской Федерации”, вынужденные мигранты из Абхазии граждане бывшего СССР могут приобрести гражданство РФ в порядке регистрации, если они не приобрели иного гражданства, или в порядке приема (натурализации). На практике возможность приобретения гражданства РФ на территории РФ обусловлена наличием регистрации по месту жительства или (в соответствии с разъяснением МВД РФ № 16/17-53 от 22.07.98) по месту пребывания в РФ при наличии выписки с прежнего места жительства. Между тем у большинства беженцев-грузин нет регистрации по месту жительства в РФ и нет выписки с территории Абхазии. Те вынужденные мигранты из Абхазии, которые получили регистрацию по месту жительства в КК или других регионах РФ, как правило, получали и российское гражданство в порядке регистрации. В КК это были в основном люди, имевшие в крае близких родственников. 31 декабря 2000 г. заканчивается действие п. “г” ст.18 Закона “О гражданстве Российской Федерации”, на основании которой граждане бывшего СССР могли приобрести гражданство РФ в упрощенном порядке (в порядке регистрации). Регистрация по месту жительства и пребывания Согласно российскому федеральному законодательству, регистрация по месту жительства и пребывания носит уведомительный характер, что вытекает из конституционной нормы о праве каждого, законно находящегося на территории РФ, свободно передвигаться, выбирать себе место пребывания и жительства (ст.27 Конституции РФ). Регистрация в РФ представляет слегка видоизмененные институты “прописки” и “регистрации” (временной прописки) в СССР; формально отличие российской регистрации от советской прописки и регистрации заключается в том, что прописка носила разрешительный характер. По закону регистрация не является правообразующим обстоятельством, то есть регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан. Закон 1993 г. “О праве граждан на свободу передвижения и выбор места жительства в пределах Российской Федерации” касается российских граждан, но согласно Конституции РФ (ст.62, п.3), иностранные граждане и лица без гражданства пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ кроме случаев, предусмотренных федеральными законами или международными договорами РФ. Федеральных законов и международных договоров, ограничивающих права неграждан РФ по части свободы передвижения и выбора места жительства в стране, нет. До октября 2000 г. проживание на территории РФ граждан стран СНГ и граждан бывшего СССР лиц без гражданства не требовало специального разрешения. Бишкекские соглашения от 9.10.92 устанавливали единственный критерий законности въезда с территории одной страны-участницы на территорию другой – наличие действительных документов, удостоверяющих личность. На жителей стран СНГ до октября 2000 г. распространялся порядок регистрации, установленный для российских граждан: для граждан стран СНГ это было подтверждено циркулярным письмом МВД № 1/13989 ”О временном порядке регистрации и снятия граждан государств участников СНГ с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства в пределах РФ" от 14.08.96 (отменена в сентябре 2000 г.), для лиц без гражданства — граждан бывшего СССР — Постановлением Правительства РФ № 290 от 12.03.97. Однако, на практике регистрация по месту жительства и пребывания ограничивает право на свободу передвижения и выбор места жительства, реализация большинства основных прав и свобод оказывается обусловленной наличием регистрации, система регистрации дополняется активной и репрессивной по своему характеру системой полицейского контроля. Подзаконные акты к Закону “О праве граждан на свободу передвижения и выбор места жительства в пределах Российской Федерации” (Постановления Правительства и инструкции МВД) устанавливают не предусмотренные законом ограничения и дополнительные условия регистрации, такие, как ограничения по размеру жилой площади на одного жильца с учетом вселяющихся, ограничение срока пребывания, снятие с регистрационного и воинского учета по предыдущему месту жительства и постановка на военный учет как предварительное условие новой постоянной регистрации. Органы власти субъектов федерации устанавливают собственные дополнительные условия регистрации и ограничения. Дополнительные условия и ограничения, введенные как на федеральном, так и на региональном уровне таковы, что значительная часть претендентов на регистрацию по месту жительства или месту пребывания, им заведомо не соответствует. Краевые власти стали вводить ограничения на прописку в КК еще в 1989 г. Действующие ныне основные принципы и механизмы краевой миграционной политики были установлены Решением Краснодарского краевого совета народных депутатов “О регулировании миграции в Краснодарский край” от 7.08.92; в дальнейшем они были развиты другими нормативными актами краевого уровня (краевыми законами, Постановлениями Законодательного Собрания края и главы администрации края). Основным из них является действующий в настоящее время Закон № 9-КЗ “О порядке регистрации пребывания и жительства на территории Краснодарского края” от 23.06.95. Закон устанавливает, что постоянную регистрацию по месту жительства могут получить только несколько льготных категорий супруги, родители и дети жителей края, демобилизованные военнослужащие, лица, подвергшиеся политическим репрессиям на территории края и т.д. “В порядке исключения”, по специальному разрешению, прописку могут получить бывшие жители края (с учетом их предыдущего проживания в крае не менее десяти лет), лица, имеющие в крае близких родственников, необходимые краю специалисты и т.д. Лица, не имеющие гражданства РФ, но являющиеся гражданами бывшего СССР, могут получить (при наличии близких родственников в крае) только временную регистрацию по месту жительства для оформления гражданства РФ, после чего становится возможным ходатайствовать о постоянной прописке. Кроме того, в соответствии с Постановлением главы администрации края № 236 от 16.06.97, все категории, включая супругов, родителей и детей жителей края, должны ходатайствовать о прописке “в порядке исключения”, то есть по разрешению комиссии миграционного контроля, в случае, если на одного жильца будет приходиться менее 12 кв. м. жилой площади. Большинство вынужденных мигрантов из Абхазии попало под действие этих ограничительных норм, установленных сначала Решением краевого Совета от 7.08.92, а затем последовательно всеми другими актами, включая Закон № 9-КЗ и принятые на его основе подзаконные документы. Препятствием для регистрации становится (уже на основе федеральных норм) отсутствие выписки с прежнего места жительства и снятия с воинского учета по прежнему месту жительства. Прописку сумели получить те, у кого в крае были ближайшие родственники или кто сам жил в крае более 10 лет. К последним, в частности, относятся те грузины, чьи предки жили в Пластунке, а затем в 1938 г. были принудительно переселены в Абхазию. По имеющимся сведениям, часть беженцев решила проблему “неформально”, покупая себе прописку или, в крайнем случае, штамп о прописке в паспорте. Часть вынужденных мигрантов прописалась не по месту фактического проживания, а в других (обычно отдаленных сельских) районах КК или других регионах РФ. В реальности это не сильно облегчает их положения в Сочи и других крупных городах КК и не всегда помогает получить местную прописку. Точных сведений о том, сколько вынужденных переселенцев получило прописку в Сочи и других районах КК, в других регионах РФ или осталось без прописки, нет. По данным Управления паспортно-визовой службы ГУВД КК, в 1993-1997 гг. в пределах Большого Сочи регистрацию по месту жительства получили 9284 армян и 1281 грузин (Сапрунов 1998; Фадеев 1998). Можно предполагать, что большинство из них прибыло из Абхазии. Таким образом, большинство грузинских беженцев (не менее 10 тыс.) остается без регистрации по месту жительства. По имеющимся данным, большинство армянских беженцев сумели получить регистрацию как в Сочи, так и в других административно-территориальных единицах, что может объясняться тем, что у многих из них в КК есть близкие родственники. Доступные нам сведения не позволяют делать какие-либо количественные оценки в отношении русских вынужденных мигрантов из Абхазии. В некотором отношении положение вынужденных мигрантов могла бы регистрация по месту пребывания (во многом аналогична временной прописки советского периода). Но оформление такой регистрации в КК сопряжено с рядом проблем. Во-первых, по ст.9 Закона № 9-КЗ регистрация по месту пребывания может быть произведена единовременно на срок не более 45 суток. Продление срока регистрации осуществляется в каждом конкретном случае органами, ответственными за регистрацию – на срок до 45 суток, а в отдельных случаях краевой комиссией миграционного контроля – на срок до 6 месяцев, но только однократно. Во-вторых, по ст.25 Закона № 9-КЗ, за регистрацию по месту пребывания в КК с лиц, не являющихся гражданами РФ, взимается сбор в размере пяти процентов минимальной месячной оплаты труда за каждые сутки пребывания, что составляет для беженцев слишком большую сумму. Хотя эти ограничения и сборы являются незаконными, они применяются на практике. Статус беженца Большинство вынужденных мигрантов из Абхазии, в том числе практически все грузины, соответствуют критериям беженца, установленным Конвенцией о статусе беженцев, так как они покинули страну своего проживания вследствие преследований по этническому, религиозному или политическому признаку или обоснованных опасений подвергнуться таким преследованиям. Однако, они прибыли в Россию в переходный период, когда государство уже взяло на себя определенные моральные и политические обязательства по приему беженцев, но полноценной юридической базы для этого (включая федеральные законы) еще не было. Кроме того, уже в этот период в полной мере проявилась тенденция в поведении властей всех уровней независимо от международных обязательств страны и федерального законодательства допускать как можно меньше потенциальных соискателей статуса к процедурам его определения и предоставлять статус как можно меньшему числу людей. В 1988 1991 гг. отдельные категории вынужденных мигрантов получали поддержку на основании специальных решений правительства СССР и РСФСР. Тогда же на местном уровне стали полустихийно создаваться механизмы учета вынужденных мигрантов. Правительство РСФСР, приняв Постановление № 135 от 3.03.92 и республиканскую долговременную программу “Миграция” (Постановление Правительства РФ от 15.05.92 № 327), признало обязательства государства относительно помощи вынужденным мигрантам и ввело в обращение термины “беженцы” и “вынужденные переселенцы”. В октябре 1992 г. РФ подписала, а в ноябре ратифицировала Конвенцию о статусе беженцев 1951 г., которая вступила для России в силу в марте 1993 г. К тому моменту, когда вынужденные мигранты из Абхазии попали на территорию КК, РФ уже взяла на себя определенные моральные и политические, но не юридические обязательства. Законы “О беженцах” и “О вынужденных переселенцах” были приняты только 19 февраля 1993 г., а единые для страны механизмы определения статуса и поддержки обеих категорий вынужденных мигрантов сформировались позднее. Еще до принятия федеральных законов механизмы регистрации и учета беженцев и вынужденных переселенцев стали создаваться региональными властями. Зачастую местные правила определения статуса беженца изначально задумывались как запретительные и дискриминационные и принимались исключительно с целью “ограничить приток беженцев”. КК не был в этом отношении исключением. В частности, Решение Краснодарского краевого совета народных депутатов от 7.08.92, хотя и содержало ссылку на Постановление Правительства № 135, разрешило предоставлять статус беженца только лицам, имеющим в крае ближайших родственников. Постановление главы администрации КК № 400 “О временном порядке учета и регистрации беженцев и вынужденных переселенцев” от 31.08.92, принятое со ссылкой на Решение крайсовета, определило механизм регистрации беженцев и объявило начало официального учета беженцев и вынужденных переселенцев в крае с 1 сентября 1992 года. До мая 1993 года соответствующие функции были возложены на районные и городские отделы по труду и социальным вопросам или центры занятости населения. С мая 1993 года регистрацию, учет и обустройство вынужденных мигрантов стала проводить вновь созданная Миграционная служба Краснодарского края, находящаяся в двойном подчинении Администрации КК и ФМС России (Острожный 1998; Регент 1998). Позднее Постановлением главы администрации КК № 494 от 23.12.93 был установлен ценз оседлости для жителей края, чьим ближайшим родственникам мог предоставляться статус беженца и вынужденного переселенца 5 лет. Законом № 9-КЗ этот ценз был увеличен до 10 лет. В отношении вынужденных мигрантов из Абхазии механизм приема беженцев, установленный Решением крайсовета от 7.08.92 практически не применялся. Подавляющее большинство вынужденных мигрантов из Абхазии не учитывалось, не было зарегистрировано, и практически никому не был предоставлен статус. Согласно официальной информации, в 1992—1993 гг. в администрацию городов и районов края “обратилось только 10 тыс. беженцев из Абхазии” (Острожный 1998), то есть примерно ? от их предположительного числа. Согласно официальной информации миграционной службы КК, за период с 1 сентября 1992 по 1 октября 1997 года статус вынужденного переселенца из Абхазии получили 806 семей, или 1941 человек из них: русских – 995 чел., армян – 598 чел., грузин – 121 чел., украинцев – 83 чел., абхазов – 46 чел., греков – 38 чел., других национальностей – 60 чел. (Острожный 1998). Речь в справке идет о людях, имевших в крае близких родственников, подпадавших под установленный краевыми нормативными актами (Решением крайсовета от 7.08.92 и др.) цензы (наличие родственников, ценз оседлости). Эти же люди получили прописку на территории края. Новых данных о численности вынужденных переселенцев из Абхазии в 1997 2000 гг. у нас нет, но по имеющимся сведениям, число лиц, имеющих статус вынужденного переселенца, сокращается часть людей, имевших статус, утрачивает его, а новым претендентам статус не предоставляется. Статус беженца в КК не был предоставлен ни одному вынужденному мигранту из Абхазии. Ситуация, при которой большинство беженцев оказались лишенными соответствующего статуса, сложилась по нескольким причинам. Во-первых, в 1992 г., как и в настоящее время, полностью отсутствовала система информирования вынужденных мигрантов об их правах, обязанностях и возможностях легализации. Во-вторых, сказались неинформированность и безынициативность самих мигрантов. В-третьих, тем, кто обращался с ходатайствами, отказывали по основаниям, предусмотренным Решением краевого Совета от 7.08.92 и Постановлением главы администрации края от 31.08.92 № 400 (отсутствие ближайших родственников). В-четвертых, отказы получили по крайней мере некоторые из тех, кто имел право на получение статуса по краснодарским нормативным актам. Это было связано с общим отношением миграционных служб и местных властей к мигрантам из Абхазии, которое не скрывалось добиваться того, чтобы как можно меньшее число людей осталось в Сочи и вообще КК и как можно большее уехало в Грузию или другие регионы России. Многие мигранты получали отказ под тем предлогом, что правительством РФ в программе “Миграция” были рекомендованы регионы, где можно получить статус беженца, а Сочи и вообще КК не входили в этот перечень. Местные власти, а позднее Миграционная служба КК предлагали переезд на постоянное проживание в частности в Хабаровский край, Астраханскую, Владимирскую, Пермскую, Тверскую, Вологодскую и Оренбургскую области. Власти ссылались при этом на распоряжение главы администрации края № 813-Р “Об организации отправки беженцев из Абхазии в места их расселения” от 31.08.92; получить этот документ не удалось официально он не публиковался, а обращения депутатов Государственной Думы РФ В.В.Игрунова, С.С.Митрохина и В.И.Никитина, направляемые в 1998 1999 гг. в администрацию КК, остались без ответа. В-пятых, после вступления в силу федеральных законов “О беженцах” и “О вынужденных переселенцах” претендентам на статус стали отказывать также со ссылкой на пропущенные сроки подачи ходатайств. Постановления Верховного Совета РСФСР о введении в действие законов о беженцах и вынужденных переселенцах предусматривали, что беженцы и вынужденные переселенцы, уже находившиеся к моменту принятия законов (19 февраля 1993 г.) на территории России, в течение одного месяца могут обратиться к властям с просьбой о предоставлении соответствующего статуса. Один месяц в условиях неинформированности мигрантов и отсутствия системы их информирования был заведомо нереальным сроком, и очень немногие в РФ смогли воспользоваться этой процедурой. На этом основании отказывали в рассмотрении ходатайств о предоставлении статуса беженца даже тем людям, которые приводили неоспоримые факты того, что они покинули Абхазию из-за угрозы собственной жизни. Так, подобный отказ получил один из вынужденных мигрантов-грузин, располагающий выданный абхазской администрацией г. Гагра справкой о том, что в 1993 г. его родители были убиты. Ситуация в КК, связанная с беженцами из Абхазии, отчасти ответствует положению в России в целом и отражает общую тенденцию в деятельности ФМС предоставлять статус как можно меньшему числу мигрантов из Абхазии. То, что вынужденным мигрантам из Абхазии в принципе предоставляется статус беженца или вынужденного переселенца, показывает, что для российских миграционных служб ситуация в Абхазии является основанием для предоставления такого статуса. Обращает на себя внимание избирательный подход к ходатайствующим о статусе. По имеющимся оценкам, в РФ находится не менее 60-70 тыс. только грузинских вынужденных мигрантов из Абхазии. По данным ФМС, вынужденные мигранты из Абхазии общей численностью 21126 чел. (в том числе абхазы и грузины), получившие статус беженцев и вынужденных переселенцев, в 1997 г. распределялись на территории РФ следующим образом: Таблица 1. Сведения о вынужденных переселенцах и беженцах из Абхазии по состоянию на 1 января 1997 г. Источник: Регент 1998. По всей стране осуществление гражданами своих прав оказывается технически обусловлено наличием регистрации по месту жительства. Кроме того, в КК наличие местной прописки как условие реализации ряда прав вопреки федеральному законодательству прямо устанавливается рядом краевых нормативно-правовых актов. Личные документы. Большинство вынужденных мигрантов из Абхазии имеют внутренние паспорта СССР образца 1974 г. Некоторые успели взять другие документы (военные билеты, свидетельства о рождении), документы, подтверждающие наличие собственности, и домовые книги. Советские паспорта на конец 2000 г. формально признаются в качестве действительных документов, удостоверяющих личность, в РФ и на территории СРА, а фактически и на остальной территории Грузии. Однако, в РФ паспорт фактически является полноценным удостоверением личности только при наличии отметки о регистрации по месту жительства; для легального пересечения границы со странами СНГ владельцу такого паспорта необходимо иметь либо вкладыш, либо штамп, удостоверяющие гражданство. Большинство беженцев не имеет ни регистрации, ни документального подтверждения гражданства. С 1994 г. в Грузии вводятся в обращение национальные паспорта и удостоверения личности; беженцы и юридически и технически ограничены в возможности получения этих документов. Не будучи гражданами РФ, они не могут получать российские паспорта нового образца. Грузинские власти не выдают паспортов бывшего СССР; подобная выдача фактически прекращена в РФ. Кроме того, как и в советские времена, паспорта выдаются только по месту жительства, которое понимается органами МВД только как место постоянной прописки. Таким образом, беженцы не имеют возможности восстанавливать паспорта в случае повреждения или утраты. Дети беженцев не могут получать паспорта при достижении совершеннолетия. В апреле 2000 г. в Грузинский культурный центр “Иверия” поступила информация от семейной пары беженцев, которые попытались обычным порядком оформить паспорт своему сыну. Сотрудники паспортного стола предложили им отказаться от своего ребенка с тем, чтобы его усыновили какие-либо граждане России и тогда он бы смог получить паспорт. Акты гражданского состояния. Не имеющие прописки в КК, как и в ряде других регионов РФ, вопреки закону не могут регистрировать браки. Фактически в КК действует запрет на браки лиц или с лицами, не имеющими местной прописки и с жителями государств СНГ (независимо от гражданства); беженцы из Абхазии попадают под этот запрет. В 1991 1997 гг. в КК действовал разрешительный порядок регистрации браков лиц, не проживающих на территории РФ. Постановление главы администрации КК № 172 “О некоторых вопросах регистрации брака на территории края” от 28.12.91 (отменено 4 ноября 1997 г.) предписывало органам записи актов гражданского состояния принимать заявления на регистрацию брака от граждан, не проживающих на территории России, только по разрешению глав администраций городов и районов края. В продолжение этого постановления было принято другое аналогичное –№ 389 “Об ограничении регистрации расторжения брака для некоторых категорий граждан на территории КК” от 24.08.92. Фактически разрешение требовалось получать тем парам, в которых один из вступающих в брак не имел российской прописки; если оба не имели не только российской, но и краснодарской прописки, заявление не принималось и не рассматривалось. Постановление Законодательного Собрания края № 682-П “О перечне городов и районов края, в которых временно вводится особый порядок регистрации по месту жительства, и правилах регистрации по месту жительства в них по месту жительства супруга” от 4.07.97 запретило регистрацию лица, “прибывшего из государства СНГ, если с момента регистрации его брака с гражданином РФ, проживающим на территории КК, прошло менее 5 лет”. В перечень районов КК, на которые распространяется этой новое постановление, вошел Большой Сочи. Свидетельство информанта И.: У моего родственника беженца дочь вышла замуж, но прописали ее только после того, как она родила третьего ребенка. Детей регистрировали на фамилию матери и теперь отцу надо усыновлять собственных детей. Замуж она вышла в 91 году, а прописали ее в начале 97 года. Брак был зарегистрирован. В Большом Сочи на детей мигрантов, не имеющих местной регистрации, вопреки закону вместо свидетельств о рождении выдаются справки с указанием числа, месяца, года рождения, но без указания имени и фамилии родителей новорожденного. Известен случай, когда мать и новорожденный ребенок находились в больнице, а отец пошел оформлять документы на ребенка. Ему отказали, сказав, чтобы пришла сама мать с ребенком. Когда мать вышла из больницы, а она пролежала там почти месяц, и пришла за документами, то ей тоже отказали, сославшись на то, что прошел месяц, а свидетельство они могли получить только в течение месяца. Мать прописана в Волгограде и ей посоветовали поехать в Волгоград и там получить свидетельство о рождении. Отцу ребенка для того, чтобы его прописали в Волгограде у жены, надо доказать, что он является мужем и отцом. Практически он не может этого сделать, так как в регистрации брака им было отказано, а у ребенка нет свидетельства о рождении, куда были бы вписаны имена родителей. Нарушения личной безопасности и достоинства (милицейские проверки). В КК действует жесткая система проверок соблюдения “паспортного режима”. Активно помогают милиции в “обеспечении общественного порядка” казачьи военизированные структуры. Особо активно и часто происходят проверки “паспортного режима” в местах компактного проживания вынужденных мигрантов, в частности, на дороге, ведущей из села Пластунки в центр Сочи. В 1994 1998 гг. сочинская милиция проводила регулярные “рейды” в Пластунке и других местах, где живут беженцы. Сотрудники милиции приезжали в Пластунку обычно рано утром, когда люди спали, проверяли отметки о регистрации у всех обитателей общежития и жителей нескольких улиц села. При этом конфисковывали паспорта “нарушителей”, которым затем нужно было приезжать в отделение милиции, объяснять причину отсутствия регистрации и платить штраф. На улицах и в общественных местах документы проверяются у людей, отличающихся от большинства внешне, прежде всего у армян и грузин. Так называемых “нарушителей паспортного режима” обычно забирают в участок, вымогают взятки, запугивают и угрожают им депортацией в Абхазию. Многим удается откупаться мелкими взятками. Обычна практика изъятия паспортов в залог уплаты штрафа, при этом паспорта нередко теряются сотрудниками милиции. Нередко сотрудники милиции изымают и уничтожают справки о временной регистрации. Свидетельство информанта П.: “Приехали два моих родственника, грузина, один с Волгограда, у него российская прописка, один с Омска, прописка грузинская. Сразу же на вокзале их останавливают с проверкой документов. Билета у них не было, проводник им не вернул, и их задержали. Они приехали навестить могилу брата, купили цветы, объясняют патрульным, что только что приехали и по какому делу, зарегистрироваться еще не успели. Естественно, на их объяснения никто не реагирует. Милиционеры долго что-то писали сидя в машине, и только после того как им дали деньги, задержанных отпустили. Во второй день их опять остановили с проверкой документов и опять пришлось дать патрульным деньги. Затем они стали на учет, пробыли в Сочи еще несколько дней, но больше их не останавливали. Во время первого задержания они не пробыли несколько часов в городе, а их уже останавливают и требуют деньги. Происходило это в декабре 1997 г.”. Свидетельство информанта И.: У моего соседа, беженца, сын жил и работал в Казахстане. Отец попросил его приехать в Сочи, чтобы сын помогал ему. Сын приехал в мае 1997 года и восемь месяцев не мог прописаться. Каждый его выезд в город заканчивался тем, что ему приходилось платить деньги за нарушение паспортного режима. И сын вернулся в Казахстан, но отец хочет, чтобы он вернулся, так как он старый и больной человек, и за ним надо ухаживать, но прописаться невозможно. Свидетельство информанта А.: Беженка, по происхождению русская, муж – грузин, до войны жила в Абхазии, имеет двоих детей. Во время войны они бежали в Россию, остановились жить в Овощном совхозе [в Сочи], на квартире. Детей отправила к брату в Ленинград. Пришел участковый с проверкой паспортного режима. Т.к. у женщины в паспорте стояла старая отметка об абхазской прописке, участковый забрал ее документы и сказал, что надо платить штраф. Женщина возмутилась, стала говорить, что она русская, спрашивала, почему ей надо платить штраф. Участковый ей посоветовал поехать вглубь России, в те места, которые якобы предназначены для беженцев. Трудовые права. В настоящее время в РФ нет федерального закона, ограничивающего трудовые права иностранных граждан и лиц без гражданства. Согласно Конституции и федеральному законодательству (Кодексу законов о труде РСФСР, Закону “О праве граждан на свободу передвижения и выбор места жительства в пределах Российской Федерации”), наличие или отсутствие регистрации по месту жительства не может служить условием реализации или основанием для ограничения трудовых прав. Однако в КК прямо запрещен прием на работу людей, не имеющих местной регистрации, установлены высокие штрафные санкции в отношении как работников, так и работодателей, нарушающих этот запрет. Работодатели стараются либо не принимать на работу людей без регистрации, либо принимают “нелегально”, без надлежащего оформления, и работник в этом случае теряет до 50% возможного заработка и лишается каких-либо социальных и прочих гарантий. Большинство беженцев занято на временной низкоквалифицированной работе. Главным занятием для большинства грузинских семей стала перекупка сельскохозяйственной продукции на российско-абхазской границе у пограничного поста с последующей реализацией ее на других рынках КК. Многие беженцы организовали строительные артели. Беженцы работают также на фермах. Многие занимаются мелкой розничной торговлей. Культурный центр “Иверия” помог устроиться в школу № 7 нескольким преподавателям. Центр ходатайствовал перед властями г. Сочи о разрешении беженцам-преподавателям работать в школе, оплачивал временную регистрацию. Не имеющих местной прописки не ставят на учет на бирже труда и не выплачивают пособие по безработице. Жилье. Отдельные наиболее преуспевающие беженцы смогли купить дома или квартиры. Официально права собственности на недвижимое имущество людей без местной регистрации властями не признаются, совершение сделок с недвижимостью людьми без местной прописки и их нотариальное удостоверение прямо запрещено Законом № 9-КЗ. Таким образом, беженцы могут приобретать недвижимость через подставных лиц и пользоваться ей по доверенности, что серьезно ограничивает их права собственников и владельцев. Образование. У вынужденных мигрантов из Абхазии независимо от их прописки в основном нет проблем с устройством детей в среднюю школу. Гораздо меньше возможностей у детей вынужденных мигрантов получить высшее образование. При приеме документов в вуз им отказывают, мотивируя тем, что они не являются гражданами РФ и могут обучаться только как иностранные граждане, оплачивая учебу. Те немногие из вынужденных мигрантов, которые обучаются в вузах, поступили туда на коммерческой основе. В некоторых школах Сочи армянские и грузинские дети имеют возможность изучать родной язык. На армянском языке ведется преподавание в трех школах Большого Сочи (в армянских селах Адлерского района) и еще в трех армянский преподается как предмет. Грузинский язык как основной предмет изучается в одной городской школе (школа № 7, 140 учеников) и в школе с. Пластунка; в трех школах факультативно для младших классов (городские школы №№ 8, 20, 44). Основная масса детей вынужденных мигрантов обучается в школе в с. Пластунка и в городских сочинских школах № 7 и № 44. Грузинская школа-четырехлетка в селе Пластунке была открыта еще в 1890 году. В дальнейшем пластунская школа была преобразована в русскую с сохранением преподавания грузинского языка всего одного часа в неделю (“Сочинская Иверия” № 3, март 1999). В настоящее время местная грузинская община ведет с администрацией переговоры о выделении дополнительных часов на преподавание на грузинском языке. С 1994 года по инициативе “Иверии” и при поддержке директора школы В. А. Лобжанидзе в сочинской городской школе № 7 созданы классы с обучением детей грузинскому языку. Здесь работает несколько учителей-беженцев. В этой школе открыли классы, где семь лет (1—7 кл.) изучают грузинский язык. В школе № 44 работает пять учителей грузин. При школе № 20 создаются классы с изучением грузинского языка и музыкальный коллектив. В школе № 8 преподаватель труда, грузинка по национальности, помогает создать “классы с грузинским уклоном”. Социальное обеспечение. Пенсии и пособия получают только вынужденные мигранты, которые имеют постоянную регистрацию по месту жительства. Медицинское обслуживание. Порядок медицинского страхования вынужденных мигрантов, не имеющих статуса беженцев, никак не определен. Поликлиники и больницы принимают больных только при наличии страховых полисов, которых у беженцев нет. Мигрантам, не имеющим прописки, приходится полностью оплачивать все медицинские услуги. “Скорая помощь” приезжает по вызову, но вызовы тоже приходится оплачивать. Правда, администрация города по ходатайству культурного центра разрешила непрописанным беженцам хоронить усопших на кладбище. Этническая дискриминация По нашему мнению, действия властей КК и Сочи в отношении вынужденных мигрантов из Абхазии (как и других категорий мигрантов), носят дискриминационный характер в отношении регистрации вынужденных мигрантов-грузин и шире “кавказцев”, а также предоставления статуса беженца и вынужденного переселенца. О различном отношении к мигрантам разной этнической принадлежности и о том, что мигранты “кавказского” происхождения рассматриваются как нежелательный элемент, неоднократно открыто заявляли представители краевых властей. Например, глава администрации КК специальным постановлением за № 130 “О фактах грубого нарушения законов РФ и нормативных актов КК, регулирующих регистрацию граждан, порядок землепользования и строительства в г. Сочи” от 11.04.97. обвинил администрацию города в предоставлении постоянной регистрации, оформлении российского гражданства и выдаче разрешений на браки лицам именно армянской и грузинской национальностей. В “Краевой миграционной программе на 1996—1997 гг.” высказывалось негативное отношение к приезду в край армян. Есть конкретные свидетельства того, что подобная риторика воплощается на практике. В 1997—1998 гг. В.В.Игрунов, председатель комитета по делам СНГ и связям с соотечественниками Государственной Думы РФ, направил депутатские обращения во все городские и районные администрации КК с вопросами о результатах работы так называемых комиссий миграционного контроля, рассматривающих индивидуальные ходатайства о регистрации по месту жительства. Большинство администраций предоставило данные, позволяющие судить об этническом составе обратившихся за пропиской и этническом составе тех, кто получил положительный либо отрицательный ответ, или был направлен в вышестоящую краевую комиссию. Сведения, касающиеся работы 32 комиссий за 1996-1997 гг. показали значительные диспропорции в предоставлении прописки. В то время как доля положительных решений при получении регистрации у восточных славян составляет 80,8%, у “закавказцев” (абхазов, армян, грузин, азербайджанцев) она значительно ниже – 43,4%. (см. Осипов 1999, 29). Все лица, чьи заявления принимаются к рассмотрению комиссиями миграционного контроля, находятся в одинаковом положении, и диспропорции объясняются исключительно предпочтениями сотрудников местных администраций, из которых и состоят эти комиссии. Ниже показаны результаты работы комиссии миграционного контроля г. Сочи, рассматривающей ходатайства о прописке, за два с половиной года. Таблица 2. Результаты работы комиссии миграционного контроля г. Сочи в 1996 первом полугодии 1998 г. Источник: Карпов 1998. русские армяне грузины абхазы греки Всего подано заявлений 2377 1320 229 73 58 Получили положительное решение 1339 (56,3%) 298 (22,5%) 44 (19,2%) 15 (20,5%) 35 (60,3%) Отправлено на краевую комиссию 739 (31,08%) 266 (20,1%) 74 (32,3%) 22 (30,1%) 20 (34,4%) Отказано городской комиссией 303 (12,7%) 858 (65,0%) 115 (50,2%) 36 (49,3%) 3 (5,1%) Видно, что при предоставлении прописки миграционные комиссии не одинаково подходили к лицам разных национальностей. Доля русских, получивших в Сочи постоянную прописку, более чем в 2 раза выше, чем соответствующая доля у армян, грузин и абхазов. В отношении греков такого строгого отсева власти, видимо, не проводили, прежде всего, из-за очень малого числа представителей этой группы. Кстати, показатели того, как в Сочи регистрируют греков, могут прояснить ситуацию с предпочтениями – у греков в Сочи ничуть не больше родственников, чем у армян и грузин. Само по себе число в 1281 получивших прописку в Сочи за пять лет (1993 1997) грузин, приходящееся минимум на 12—15 тыс. потенциальных претендентов, выглядит весьма красноречиво и дает основания говорить о предвзятом отношении к этой группе. Показательно, что в КК прописали большинство армянских беженцев из Абхазии, не говоря уже о русских. Наши данные говорят, например, о том, что из группы в сотни семей армян, переселившихся из района Сухуми в населенные пункты Апшеронского района, осталась без регистрации чуть ли не одна единственная семья (есть и такие, которые выехали обратно, не сумев закрепиться). Грузинский культурный центр “Иверия” пытался добиться в течение трех лет прописки для двух преподавателей беженцев, необходимых грузинской школе и общине. Для этого его лидерам пришлось обращаться и в краснодарские краевые службы и в сочинские, но в результате они добились “в порядке исключения” только временной регистрации, которую необходимо продлевать каждые 45 суток. Отношение к беженцам российских властей Можно говорить о позиции официальных властей трех уровней: местного (городского, районного, сельского), регионального (краевого) и федерального. Практически невозможно назвать какие-либо негативные или позитивные действия по отношению к мигрантам, авторство которых можно было бы приписать исключительно местным сочинским властям. Руководство города Сочи и нежестоящих администраций в целом ведет себя пассивно, исполняя краевые нормативные акты и распоряжения краевых властей. Тем не менее, часть ответственности за положение беженцев ложится на сочинскую администрацию, по крайней мере, городские власти могли принять адекватные меры по информированию беженцев в 1992 1993 гг. и повлиять на поведение милиции. Неизвестно, чтобы сочинские власти проявляли какую-либо позитивную инициативу перед властями вышестоящих уровней, направленную на улучшение положения беженцев. Следует отметить, что на положение вынужденных мигрантов позитивно влияет достаточно лояльное отношение сочинской администрации к национально-культурным обществам. В Большом Сочи действует 14 национально-культурных объединений (“общин”, “диаспор”), основная цель которых – это сохранение и развитие национальной культуры, языка, обычаев. Представители городской администрации контактируют также как и с другими обществами с Грузинским культурным центром “Иверия”, оказывают помощь в открытии классов с изучением родного языка, помогают в проведении фольклорных фестивалей. Как правило, вынужденные мигранты бесконфликтно и конструктивно взаимодействуют с районными и сельскими властями. Позитивные отзывы беженцев заслужило, в частности, руководство Барановской сельской администрации, в подчинении которой находится c. Пластунка, а также Хостинского района. Отношение к вынужденным мигрантам из Абхазии лежит в общих рамках “национальной политики” краевых властей. О политике администрации КК по отношению к этническим меньшинствам и мигрантам уже писалось достаточно много (см. Осипов 1999). Будучи результатом деятельности нескольких “поколений” краевой исполнительной и законодательной власти в 1989 2000 гг., она отличается преемственностью и опирается на четко сформулированную доктрину. Наиболее откровенно основы этой доктрины изложил заместитель главы администрации края Николая Харченко в статье “О состоянии миграционных процессов и межнациональных отношений в крае”, опубликованной 21 июня 2000 года в газете “Кубанские новости”. Основные идеи, на которых строится краевая политика по отношению к меньшинствам и мигрантам, можно свести к следующему. 1) КК “уникальный”, “стратегически важный”, “приграничный”, “близкий к ”горячим точкам"" регион, требующий особого статуса и особых полномочий для краевых властей. 2) Внешняя миграция есть зло, с которым государство должно бороться, ограничивая право на свободу передвижения и выбор места жительства. Н. Харченко утверждает, что “за последние десять лет на Кубань прибыло более миллиона человек, т.е. каждый пятый житель является мигрантом”; что “все это создает дополнительные экономические, социальные, политические, криминогенные, экологические и иные проблемы”. 3) Особо негативное отношение заслуживает миграция этнических меньшинств; по мнению краевых властей, она может привести к изменению этнического состава населения, что считается ими неприемлемым. 4) Этнические меньшинства, проявляющие экономическую, политическую и миграционную активность, в целом должны рассматриваться как нежелательный элемент и источник проблем. По мнению Н.Харченко, “компактное проживание этнических групп приводит к тому, что диаспоры стремятся подчинить среду на свой традиционный уклад жизни и под свои интересы. А именно, монополизация торговли, активное внедрение в систему образования, правоохранительных органов, здравоохранения, в органы государственной власти и местного самоуправления” (Харченко 2000). 5) Соответственно, государственная политика должна сводиться к защите этнического большинства от меньшинств, а так называемых постоянных жителей от мигрантов. Подобные взгляды являются по существу расистскими и вступающими в противоречие с конституционными основами РФ, а потому не нуждающимися в подробных комментариях. Можно лишь отметить, что Н.Харченко следом за другими идеологами краевой “национальной политики” искажает реальные обстоятельства. За восемь лет (1989-1997) население края выросло на 9,7% то есть среднегодовые темпы роста не достигали 1,2%. К 1996 г. темпы роста населения снизились до 0,5%, то есть до уровня 80-х годов. По данным текущего учета населения, на начало 1997 г. в населении КК доля русских продолжала составлять 85,2 % (4 млн. 321,8 тыс. чел.), армян 4,6 % (232,4 тыс.), украинцев 4,0 % (200,9 тыс.), то есть население края сравнительно однородно в этническом отношении. Доля восточнославянского населения, как доминирующей группы, продолжается держаться на одном уровне по сравнению с 1989 г., доля русских за восемь лет (1989-1997, на которые пришелся пик миграционной активности) снизилась на 1,5% (с 86,7% до 85,2%). Все неславянские этнические группы расселены достаточно дисперсно, и можно найти только единичные населенные пункты, где какая-то из групп составляла бы большинство населения (см. Осипов 1999, 21-26). Негативное отношение краевых властей к мигрантам и к этническим меньшинствам переносится и на вынужденных мигрантов из Абхазии. Глава администрации КК Н.И.Кондратенко в Постановлении № 130 от 11.04.97 прямо выражал претензии администрации Сочи в связи со слишком терпимым, по его мнению, отношением сочинских властей к армянам и грузинам. Необходимо также учитывать пристрастия краевого и российского руководства в абхазском конфликте и регулярные жесты солидарности руководства КК с властями СРА. Федеральные власти не принимают необходимых мер для того, чтобы в регионах РФ в полной мере применялось федеральное законодательство, в том числе законы “О беженцах”, “О вынужденных переселенцах” и “О праве граждан на свободу передвижения и выбор места жительства в пределах Российской Федерации”. Более того, политика, проводимая органами внутренних дел и миграционными службами практически во всех регионах страны, реально направлена на того, чтобы ограничивать право на выбор места жительства в первую очередь для приезжающих из СНГ и чтобы предоставлять как можно меньшему числу людей статус беженца или вынужденного переселенца. Общее в поведении властей всех трех уровней стремление не замечать проблемы вынужденных мигрантов из Абхазии вообще и в КК в частности. При отсутствии официально выраженной позиции можно только предполагать, что власти руководствовались нереалистичным предположением, что все грузины из Абхазии могут и должны переехать на территорию остальной Грузии. Ситуация с грузинскими беженцами в Большом Сочи отличается от проблемы месхетинских турок в КК тем, что турки стали объектом демонстративных и целенаправленных преследований, проводимых краевыми и местными властями при поддержке федерального руководства, а существование оказавшихся в похожем положении грузин просто игнорируется. Отношение к беженцам властей Грузии Правительство РГ, находящееся в сложных отношениях с российским руководством, не стремится афишировать свою заинтересованность в решении данной проблемы, чтобы не быть обвиненными во вмешательстве во внутренние дела другого государства. Вместе с тем, известно, что посольство РГ в России проявляет внимание и к вынужденным мигрантам из Абхазии, оказавшимся на территории России, в целом, и к беженцам в Большом Сочи в частности. По разным причинам, работа дипломатических служб оказывается малорезультативной. В 1997 г. грузинская сторона обратилась к российским властям за разрешением открыть свое консульство в Сочи. Согласие российской стороны не было получено. В течение почти двух лет (1997 1999) в Сочи работал сотрудник посольства РГ, направленный туда “в длительную командировку”. Работая при поддержке Грузинского культурного центра “Иверия”, он, вероятно, сумел оказать помощь отдельным людям: восстановить утерянные документы, получить информацию, подготовиться к получению грузинских паспортов и пр. Сочинское представительство также выдавало людям справки о том, что те являются беженцами. Юридической силы эти бумаги не имели; возможно, они помогли отдельным людям при общении с сочинской милицией, но обычно милиция их изымала и уничтожала. Грузинское правительство вспоминало о беженцах во время парламентских и президентских выборов 1995, 1999 и 2000 гг. С помощью сочинской грузинской общины был устроен специальный избирательный участок. Во время голосования не требовалось предъявления паспорта избирателем. Отношение к беженцам властей СРА Руководство СРА официально признает беженцами только грузин из Гальского района. По сообщениям абхазских властей, в Гальский район с 1995 г. возвращаются беженцы. Председатель Комиссии по вопросам беженцев и пропавших без вести СРА О. Какалия заявлял, что в места постоянного проживания в Гальский район Абхазии к началу 2000 г. вернулось уже более 60 тыс. чел., 35 тыс. из них официально зарегистрированы. (Мартин 2000, 87). В отличие от Гальского, Гагрский район сравнительно плотно населен. Среди сочинских грузин есть такие, которые официально, скорее всего, под давлением, отказались от своей собственности в Абхазии или поспешно ее продали. Многих перед их депортацией выписывали, якобы добровольно, и даже выплачивали им какую-то сумму денег. По понятным причинам возвращение этих людей затруднено. По имеющимся сведениям, в Гагрский район в индивидуальном порядке вернулись несколько грузинских семей из Сочи. Некоторым местные власти вернули их дома, предварительно выселив из них незаконно вселившихся абхазов. Известно несколько случаев, когда друзья, знакомые, сослуживцы по работе (но не власти СРА) зовут грузин вернуться в Гагру и Пицунду, убеждая, что их жизни уже ничего не угрожает. На самом деле никто не может дать гарантий безопасности, и люди боятся возвращаться. До 1997 года в Сочи было представительство СРА, которое вело учет мигрантов-абхазов. О какой-либо другой деятельности этого представительства нам ничего не известно. Не прояснили ситуацию и представители общества “Иверия”, которые, по их заявлениям, интенсивно контактируют с сочинскими абхазами. По всему видно, какой-либо конкретной помощи беженцам представительство не оказывало. Конфликты с окружающим населением Какие-либо масштабные конфликты вынужденных мигрантов из Абхазии, в частности, грузинских беженцев в Большом Сочи с окружающим населением не зафиксированы. Защита своих прав Практически все группы вынужденных мигрантов из Абхазии почти не организованы и в основной массе не предпринимают активных усилий по защите своих прав. В КК нет общественных организаций, объединяющих и представляющих мигрантов из Абхазии. Мигранты из Абхазии не принимают заметного участия в деятельности существующих в крае беженских организаций. Национально-культурные общества занимаются проблемами беженцев в очень ограниченной степени. В частности, В Сочи есть абхазский культурный центр, но он в основном занимается пропагандой языка, культуры, обычаев среди абхазского населения города. В качестве исключения с определенными оговорками может рассматриваться Грузинский культурный центр “Иверия”, но его деятельность не отличается высокой эффективностью. Одной из причин либо отсутствия, либо малой результативности правозащитной деятельности является слабая информированность и простых беженцев, и этнических активистов о действующем законодательстве и о процессуальных возможностях защиты гражданами своих прав. Наиболее противоречивая и сложная ситуация сложилась среди грузинских беженцев в Сочи. Вынужденные мигранты-грузины переселялись в КК неорганизованно и в течение очень короткого промежутка времени. Почти никто из беженцев не думал, что они покинули свои дома надолго. Единственное, что беспокоило этих людей где устроиться на временное проживание и как прокормить семью. Лишенные информации о своих правах, не знающие законов, на основании которых можно определить свой статус, они оказались удобным объектом манипуляции для властей и миграционных служб. Общение с беженцами и активистами “Иверии” показало, что практически все они или не знают, или имеют самое приблизительное представление о действующем российском законодательстве и о возможностях защиты своих прав в административном или судебном порядке. Беженцы также весьма приблизительно представляют себе содержание краснодарских нормативных актов, касающихся прописки и предоставления статуса беженца. Действующее законодательство Грузии, в частности, по вопросам гражданства, беженцам также почти неизвестно. Примечательно, что среди грузин из Абхазии, много людей с высшим образованием. Среди них, в частности, бывший прокурор Гагрского района, адвокаты, сотрудники милиции, работники Гагрской районной администрации. Однако, никто из них не занимается юридическим консультированием беженцев и защитой собственных прав. Общая стратегия поведения, выбранная как лидерами вынужденных мигрантов-грузин, так и отдельными беженцами, заключается в установлении неформальных контактов с властью, органами правопорядка, чиновниками из миграционной комиссии через личное знакомство, оказание взаимных услуг и др. Не известны случаи обращения в суд, например, из-за неправомерного отказа в регистрации и др. Коллективных обращений к властям РФ, РГ или СРА от имени всей грузинской общины или от грузин-мигрантов также не было зафиксировано. Следует отметить, что защитой беженцев пытается заниматься Сочинский краевой грузинский культурный центр “Иверия”.Председателем центра является местный грузин из с. Пластунки Семен Семенович Учадзе – предприниматель, помощник депутата Государственной думы РФ. Актив центра состоит из пяти шести человек, в том числе из: Раули Силибистровича Джинджарадзе – сопредседателя центра (сам вынужденный мигрант из Гагры), Демури Николаевича Багдавадзе – генерального директора “Сочиэлектросетьстроя”, Германа Константиновича Цвериашвили – главного редактора газеты “Сочинская Иверия” и др. Благодаря их финансовой помощи и личным связям, прежде всего С. С. Учадзе и Д. Н. Багдавадзе, центру удалось решить некоторые частные проблемы, стоящие перед мигрантами. Президент Грузии издал в сентябре 1999 г указ о награждении Д. Н. Багдавадзе Орденом Славы “за проявление высокого гражданского долга по укреплению связей и сотрудничества с исторической родиной, содействие укреплению дружбы двух братских народов – грузинского и русского, и личный весомый вклад в деятельность Сочинского краевого грузинского культурного центра “Иверия””. К числу мероприятий, характеризующих деятельность центра, можно отнести следующие: подача в Пластунский сельсовет в первые дни после переселения списков вынужденных мигрантов-грузин; размещение 80 семей на спортивной базе в с. Пластунка и еще нескольких десятков семей в общежитиях строительных организаций в центре города; формирование из них строительных артелей с выплатой зарплаты, пособий и др.; обеспечение мигрантов питанием, медикаментами все первое время после переселения; периодически возобновляющееся оформление регистрации по месту пребывания для 80 пластунских семей; время от времени выплата штрафов, взыскиваемых за нарушение паспортного режима с отдельных мигрантов; ходатайство перед местными властями Сочи о продлении регистрации вынужденным мигрантам-преподавателям школ № 7, 8, 20; помощь в организации и фактически содержание сочинского представительства консульского отдела посольства РГ в РФ; организация поездок в Тбилиси и посольство РГ в Москве для получения грузинского гражданства. В настоящее время центр пытается прописать еще 12 человек из числа вынужденных переселенцев из Абхазии, которые нужны сочинской грузинской общине для дальнейшей работы. Тем беженцам, у кого не осталось никаких документов, центр выдавал специальные справки разъяснительного содержания, которые могли выручить вынужденного мигранта в случае задержания милицией. Активисты центра также занимаются установлением доверительных контактов с самими органами милиции. Однако, даже такие формы активности, в общем носящие компромиссный характер, вызывают раздражение со стороны местного руководства. Активисты “Иверии” рассказывали, что их обвиняли в том, будто центр “занимается не своими делами” и “взял на себя функции консульского представительства”. Дальнейшие намерения За 8 лет проживания в КК численность вынужденных мигрантов-грузин сильно сократилась с 25-30 до 12-15 тыс. чел. О численности мигрантов иной этнической принадлежности судить затруднительно, однако, по косвенным признакам, можно утверждать, что большинство армян и русских либо получили прописку в КК, либо выехали в другие регионы. К настоящему времени, можно считать, что численность мигрантов-грузин в Сочи стабилизировалась. Все, кто могли уехать за прошедшие годы в другие регионы РФ или Грузию, сделали это. Оставшиеся либо те, кто сумел обзавестись жильем и стабильным доходом в КК (таких единицы), либо обеспечивающие себя на уровне простого выживания и не имеющие средств и возможности куда-либо переезжать. Кроме того, судя по проведенным интервью, оставшиеся не хотят уезжать далеко от Абхазии, не хотят отрываться от основной массы беженцев и боятся оказаться полностью изолированными. Большинство в принципе заявляет о желании вернуться в Абхазию, но опасаются возвращаться поодиночке без стабильных гарантий. Основная часть вынужденных мигрантов, связывает свое будущее с таким политическим урегулированием ситуации вокруг Абхазии, которое сохранит в той или иной форме контроль грузинского правительства над регионом (см. Tania 1996). Понимая, что вопрос о возвращении и нормальном обустройстве будет еще долго открытым, вынужденные мигранты-грузины пытаются устроить свою жизнь в России. Их первоочередной задачей является легализация проживания в КК, однако реально для этого мало что делается. Активисты центра “Иверия” в последнее время заявляют о себе как о сторонниках идеи двойного гражданства для мигрантов из Грузии, но с учетом состояния межгосударственных отношений этот лозунг вряд ли можно считать реалистичным. Вопрос легализации, регистрации и обустройства армян, русских и др. групп вынужденных мигрантов из Абхазии стоит не столь остро. Они могут вернуться и возвращаются в Абхазию, у многих из них есть возможность жить в России. Среди части армян-мигрантов укрепляются намерения выехать в “дальнее зарубежье”. Оценка ситуации Можно констатировать, что на территории КК остается несколько десятков тысяч (возможно, до 40 и более тысяч) человек разного этнического происхождения, вынужденно покинувших Абхазию в 90-е гг. Однако подавляющее большинство этнических грузин и значительная часть армян остаются лишенными легального статуса в РФ и оказываются фактически поставленными вне закона. Происходит массовое и систематическое нарушение основных прав и свобод этих людей: права на признание правосубъектности, на свободу передвижения и выбор места жительства, на создание семьи, право на защиту достоинства и личную безопасность, право владеть и распоряжаться имуществом, на труд, на социальное обеспечение и медицинскую помощь. Такая ситуация возникла из-за неправомерного отказа значительной части вынужденных мигрантов в регистрации по месту жительства (прописке) и использовании регистрации как основания для ограничения и условия реализации прав и свобод. Значительная часть вынужденных мигрантов из Абхазии почти все этнические грузины, часть русских, армян и абхазов соответствует критериям беженца, установленным как Конвенцией о статусе беженцев, так и российским законодательством. Пересекая в 1992 г. и позднее межгосударственную границу вследствие преследований или возможности подвергнуться преследованиям по этническим, религиозным или политическими мотивам, эти люди имели право и могли претендовать, даже при отсутствии общероссийского законодательства о беженцах, на получение убежища и легального статуса, аналогичного статусу беженца. Основанием для этого были уже взятые к моменту начала вооруженного конфликта в Абхазии российским правительством политические обязательства, связанные с присоединением РФ к Конвенции о статусе беженцев и началом создания на федеральном и региональном уровне механизмов приема беженцев. В сложившейся ситуации мог быть также использован механизм принятия специальных правительственных постановлений о поддержке определенных групп вынужденных мигрантов. В любом случае, независимо от предоставления статуса беженца, права мигрантов из Абхазии могли быть обеспечены просто в силу регистрации их по месту жительства. Ничего из приведенного перечня не было сделано, и в последующие годы власти всех уровней не предприняли никаких усилий, чтобы легализовать вынужденных мигрантов и восстановить их права. Необходимо особо отметить, что особо негативное влияние на положение вынужденных мигрантов оказало отсутствие механизма целенаправленного распространения среди них официальной информации об их правах и возможностях. Имеющиеся данные позволяют утверждать, что политика отказов в регистрации по месту жительства в КК и ограничения доступа к получению статуса беженца и вынужденного переселенца, изначально носила и продолжает носить дискриминационный характер. Дискриминация против мигрантов “неславянского” происхождения, в первую очередь грузин и армян, проводится официальными властями КК и носит организованный и целенаправленный характер, который не отрицается либо открыто провозглашается органами власти и официальными должностными лицами КК. Описываемая ситуация сложилась главным образом из-за действий или бездействия властей Краснодарского края, являющихся частью политики недопущения притока на территорию региона разных групп мигрантов, в первую очередь вынужденных, ограничения прав граждан на свободу передвижения и выбор места жительства и дискриминации “нежелательных” с точки зрения краевой администрации этнических групп. Следует отметить, что подобные действия в общем не противоречат реальной миграционной политике федеральных властей в 90-е гг., направленной на негласное ограничение внешней миграции путем создания переселенцам всевозможных препятствий и ограничений. Власти федерального уровня не только не реагировали на многочисленные нарушения законности властями КК, но и в ряде случаев демонстрировали прямую солидарность с ними, например, в ситуации с месхетинскими турками (см. Осипов 1999). Политика непризнания самого факта существования беженцев из Абхазии согласованно проводится и федеральным центром, и региональными властями. Следует подчеркнуть, что проблемы вынужденных мигрантов осложняются непростой ситуацией с их гражданством. Мигранты, покинувшие Абхазию в 1992-1993 гг., до 1999 г. оставались де-юре лицами без гражданства. Фактически все группы мигрантов, за исключением принявших гражданство РФ, как до, так и после принятия в 1999 г. поправок к Закону о гражданстве Республики Грузия, испытывают трудности в получении документальных подтверждений своей принадлежности к гражданству РГ. Таким образом, многие вынужденные мигранты остаются в положении, сходном с положением апатридов. Одной из наиболее болезненных для беженцев проблемой является отсутствие у многих из них документов, удостоверяющих личность, и невозможность получить такие документы. Вызывает озабоченность тот факт, что для лиц, вынужденно покинувших Абхазию, установлены сложные и заведомо невыполнимые для многих беженцев процедуры. Есть основания полагать, что в определенных ситуациях механизм определения принадлежности вынужденных мигрантов из Абхазии к гражданству РГ может оказаться дискриминационным в отношении мигрантов негрузинского и неабхазского происхождения, и это обстоятельство заслуживает особого внимания. Можно констатировать, что на ситуацию негативным образом влияют слабая информированность самих беженцев и этнических лидеров о действующем законодательстве и международных нормах, невысокий уровень правовой культуры, низкая организованность и пассивность мигрантов, их нежелание использовать все доступные правовые средства защиты своих прав, размежевание разных групп мигрантов по этническому признаку. Наметившиеся в 2000 г. изменения в иммиграционной политике РФ (выход из Бишкекского соглашения, введение визового режима пересечения российско-грузинской границы с 5 декабря, переход на основе закрытых инструкций МВД к разрешительному порядку проживания в РФ бывших советских граждан) и перемены в правовом положении граждан бывшего СССР в России (требование получения видов на жительство с октября 2000 г., прекращение с 1 января 2001 г. действия механизма упрощенного получения гражданства РФ бывшими советскими гражданами, ожидаемое прекращение действия советских внутренних паспортов образца 1974 г.) означают дальнейшее ухудшение положения всех граждан бывшего СССР, лишенных в РФ легального статуса и регистрации по месту жительству. Эти перемены наиболее болезненно должны сказаться на беженцах из Абхазии в КК. В настоящее время нет оснований утверждать, что помимо общего ужесточения миграционной политики ожидаются какие-либо меры, направленные на легализацию таких групп, как беженцы из Абхазии. Также есть основания полагать, что федеральное правительство не планирует принимать меры для того, чтобы вынудить руководство КК привести свою миграционную политику в соответствие с Конституцией и федеральным законодательством. Возможные пути решения проблемы По существу понятие “решение проблемы” в данном контексте должно означать предоставление мигрантам из Абхазии легального статуса, дающего возможность пользоваться всей полнотой основных прав и свобод и в силу этого обеспечивать себе приемлемые и достойные условия жизни. Теоретически такое решение может иметь две разные основы: выезд за пределы России и легализация в России. 1) Выезд за пределы России Российское правительство установило с момента введения визового режима для граждан Грузии 5 декабря 2000 г. до 1 марта 2001 г. “переходный период”, позволяющий гражданам Грузии, находящимся в России, свободно выехать обратно в свою страну. Оно, вероятно, рассчитывает на то, что большинство выходцев из Грузии, живущих в России с временной регистрацией или без регистрации, уедут к себе на родину. Хотя часть этих людей так и поступит, в целом эти надежды нельзя признать состоятельными. Во-первых, большинство мигрантов из Грузии оказались в России вынужденно, и обстоятельства, вынудившие их на переезд в Россию, в целом не изменились. Во-вторых, среди лиц, выехавших из Грузии, немало тех, кто не имеет действительных личных документов (как среди беженцев в КК) или не имеет доказательств своей принадлежности к гражданству Грузии, поэтому у них возникнут трудности при въезде в Грузию. В-третьих, многие из мигрантов, живущих в России, имеют в РФ жилье и источники дохода, но практически лишены шансов получить что-либо подобное в Грузии. По этим причинам ужесточение миграционной политики приведет не к выезду так называемых “нелегалов”, а к дальнейшему ухудшению их положения, преследованиям по этническим мотивам и росту коррупции правоохранительных органов. А) Выезд в Абхазию Территория Абхазии контролируется властями СРА, и в обозримой перспективе изменение этой ситуации не ожидается. Конфликт вокруг СРА остается неурегулированным, что было признано, в частности, в итоговом документе Стамбульского саммита ОБСЕ ноября 1999 г. Без надежного политического урегулирования возвращение беженцев не может считаться окончательным, а их безопасность обеспеченной. Периодические вооруженные столкновения (в том числе крупные бои 1998 г.) на восточной административной границе Абхазии, происходящие несмотря на присутствие российского миротворческого контингента, свидетельствуют об опасности возобновления боевых действий. В подобных условиях любое принуждение беженцев к возвращению в Абхазию был бы грубым нарушение Конвенции о статусе беженцев. Хотя продолжается переселение грузин из внутренних районов Грузии в Гальский район Абхазии, перспективы такого рода для гагрских грузин выглядят сомнительными многие из них утратили во время боевых действий жилье и имущество и не хотели бы без серьезных гарантий возвращаться поодиночке во враждебное им окружение. Кроме того, экономическая ситуация в Абхазии не благоприятствует репатриации. Б) Выезд в другие районы Грузии Теоретически выходцы из Абхазии могли бы переселиться во внутреннюю Грузию. Однако те беженцы, которые остались в КК, как правило, не имеют ни средств на переселение, ни родственников в Грузии, которые могли бы оказать помощь. Нет оснований также рассчитывать на достаточную помощь со стороны правительства Грузии. Внутренние перемещенные лица получают поддержку меньшую, чем необходимо для физического выживания. Им более или менее регулярно выплачивается ежемесячное пособие в размере около 7 долл. США Некоторых обеспечили временным жильем, иногда выдается гуманитарная помощь. В целом же положение внутренних перемещенных лиц в самой Грузии хуже, чем у грузинских беженцев в РФ. Принять и обустроить еще 12—15 тысяч человек для государства, находящегося в тяжелейшем экономическом положении, довольно сложно. Таким образом, переезд в Грузию для большинства беженцев будет означать ухудшение их положения. 2) Легализация в России А) Выезд в другие регионы РФ с последующей легализацией Теоретически подобное возможно, и некоторые вынужденные мигранты выехали за пределы КК. На практике для подавляющего большинства остающихся мигрантов переезд за свой счет и обустройство собственными силами являются нереальными. Нереальными представляются перспективы финансирования такого переселения за счет федерального бюджета или бюджетов субъектов федерации. Организованное переселение в другие российские регионы выглядит неприемлемым с правовой и политической точек зрения как прецедент фактически принудительного переселения людей и признания вопреки закону некоторых территорий “закрытыми” для мигрантов. Б) Регистрация в КК Основной проблемой для мигрантов является получение регистрации по месту жительства, поскольку отсутствие регистрации делает невозможной сколько-нибудь нормальную жизнь. В КК основные препятствия для регистрации установлены региональными нормативными актами, поэтому первым необходимым условием решения проблема является ликвидация всех краевых актов, касающихся регистрации. Вторым необходимым условием является приведение нормативных актов федерального уровня и сложившейся практики регистрации в соответствие с конституционными нормами о праве граждан на свободу передвижения и выбор места жительства (ст.27 Основного закона РФ) и равноправии граждан независимо, в частности, от места жительства (ст.19). Тенденции работы федеральных органов государственной власти в 2000 г. не дают оснований ожидать подобного рода позитивных перемен в функционировании так называемой “паспортной системы” и системы регистрации. Более того, ожидается ужесточение так называемого “паспортного режима” в связи с введением видов на жительство для бывших советских граждан. Поэтому для беженцев остается единственный способ защиты своих прав обжалование отказов в регистрации в судебном порядке. Подобный путь перспективен и в отношении отказов в выдаче видов на жительство или отказов в регистрации под предлогом отсутствия вида на жительство. Необходимо учитывать, что порядок выдачи вида на жительство в данном случае устанавливается закрытым и неопубликованным актом органа исполнительной власти (МВД), хотя этот акт затрагивает права и свободы человека. Кроме того, важно, что этому акту на практике придается обратная сила. В) Статус беженца Значительная часть вынужденных мигрантов из Абхазии в 1992 1993 гг. соответствовала международным критериям беженца и продолжает соответствовать им в настоящее время, поскольку сохранились обстоятельства, вынудившие их покинуть места своего жительства. То, что часть мигрантов из Абхазии (в том числе этнические грузины) получила в РФ статус беженца или вынужденного переселенца, означает для российских властей покинувшие зону конфликта в принципе подпадают под критерии беженца. Однако, действующее российское законодательство о беженцах и вынужденных переселенцах содержит вопреки Конвенции о статусе беженцев временные ограничения, к тому же неоправданно жестко трактуемые на практике. На статус вынужденного переселенца, согласно Закону “О вынужденных переселенцах”, можно претендовать только в течение года с момента вынужденного выезда с предыдущего места жительства (п.1.2 ст.2 Закона “О вынужденных переселенцах”); претендент на статус беженца обязан обратиться к властям фактически сразу после пересечения границы РФ (пп. 1.2 и 1.3 ст.4 Закона “О беженцах”). Теоретически, закон о беженцах содержит две возможности для мигрантов из Абхазии. Первая обращение к миграционной службе “по месту пребывания на законном основании на территории Российской Федерации”, то есть после получения регистрации по месту жительства или пребывания с возможным последующим обжалованием отказа в суде. Вторая попытка использования института “временного убежища”, установленного в Законе “О беженцах” редакции 1997 г. и предназначенного для лиц, которые не подпадают под определение беженца (прежде всего в том смысле, что они не стали и не могли стать объектом целенаправленных преследований), но которые не могут быть высланы из страны “из гуманных соображений” (ст.12 Закона “О беженцах”). Последнее может быть результативным при политическом решении российского правительства о предоставлении статуса вынужденным мигрантам из Абхазии. С учетом реальной практики работы миграционных служб и тенденции миграционной политики РФ перспектива борьбы за получение статуса беженца выглядит почти безнадежной. Г) Легализация в качестве постоянно проживающих в РФ иностранцев До введения в РФ с октября 2000 г. разрешительного порядка постоянного проживания для граждан стран СНГ и бывших советских граждан лиц без гражданства легализация проживания в РФ означала получение прописки. Эта проблема может решаться двумя путями, о которых написано выше, политическим (изменением “сверху” системы регистрации) и судебным. Если считать введение видов на жительство для выходцев из СНГ свершившимся фактом, то необходимо решать проблему замкнутого круга. Согласно неопубликованному приказу МВД РФ предположительно от сентября 2000 г., для получения видов на жительства бывшими советскими гражданами, не являющимися гражданами РФ и постоянно живущими в РФ, требуется российская прописка (поскольку МВД традиционно понимает “постоянное проживание как наличие регистрации по месту жительства); для регистрации же неграждан РФ по месту жительства потребуется вид на жительство. Эта проблема также может решаться двумя путями судебным и политическим. Мигранты могут обжаловать в суде отказы в регистрации и в документировании видами на жительство. Теоретически руководство РФ может принять особые меры по легализации определенных категорий вынужденных мигрантов в РФ, в частности, признать российское гражданство и обеспечить регистрацию отдельных групп, прибывших в РФ до распада СССР (месхетинских турок в КК, армянских беженцев из Азербайджана) или легализацию и регистрацию прибывших после (беженцев из Таджикистана, из Абхазии и пр.). В случае с вынужденными мигрантами из Абхазии большую пользу мог бы принести “Договор между РФ и РГ о правовом статусе граждан РФ, постоянно проживающих на территории РГ, и граждан РГ, постоянно проживающих на территории РФ”, подписанный 15 сентября 1995 г., но не ратифицированный. Аналогичные договоры были заключены РФ с Туркменистаном, Киргизстаном и Арменией. Эти договоры устанавливают статус “постоянного жителя” гражданина одной стороны, проживающего не территории другой, и определяют, что постоянный житель пользуется такими же правами и свободами и несет такие же обязанности, что и граждане стороны проживания за изъятием некоторых политических прав. Однако, для применения подобных инструментов требуется политическая воля российского руководства и понимание полной несостоятельности и неприемлемости ставки на “выдавливание” неугодных власти групп с территории РФ. |