Проверяемый текст
Т.В. Нечаева, Правовая модель установления компетенции субъектов Федерации, реализуемая на современном этапе федеративной реформы / Международный семинар «Актуальные проблемы федерализма в Российской Федерации» (23 - 25 июня 2006 г.)
[стр. 110]

полномочия по утверждению порядка расходования финансовых средств в Федеральном законе от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» в новой редакции пункта 4 статьи 28 осуществляются исполнительным высшим органом государственной власти субъекта РФ.
С 1 января 2007 года предоставляется полномочие по утверждению порядка использования финансовых средств на проведение государственной экологической экспертизы регионального уровня, поступающих от заказчиков экспертизы.
Таким образом, наделение
субъектов РФ общими или специальными полномочиями по реализации вопросов в сфере природопользования не всегда обеспечивается предоставлением федеральных субвенций, что в отсутствии разграничения полномочий еще более усложняет установление причин, по которым эти полномочия целесообразно осуществлять на региональном уровне.
Введение в Федеральный закон № 184-ФЗ новой статьи 26.3.1, посвященной участию органов государственной власти субъектов РФ в осуществлении полномочий по предметам
совместного ведения, связано с присутствием в федеральных законах значительного количества положений, предоставляющих субъектам РФ права по участию в осуществлении федеральной государственной политики в сфере совместного ведения.
Теперь субъектам РФ запрещено участие в осуществлении не закрепленных за ними полномочий, если такая возможность для них не установлена федеральными законами.
Согласно статье 26:3.1 указанные федеральные законы могут содержать положения, предусматривающие:
порядок согласования участия органов государственной власти субъектов РФ в осуществлении указанных полномочий; возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти Российской Федерации участия субъектов РФ в осуществлении указанных полномочий.
[стр. 1]

Материалы проекта по правовым аспектам федеративных отношений Автор: Т.В.
Нечаева, эксперт проекта Правовая модель установления компетенции субъектов Федерации, реализуемая на современном этапе федеративной реформы Т.В.
Нечаева, эксперт проекта В результате принятия Федерального закона № 199-ФЗ от 31 декабря 2005 года "О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с совершенствованием разграничения полномочий" внесены существенные изменения в Федеральный Закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", которые привели к следующим основным нововведениям:  Изменены концепция разграничения полномочий по предметам совместного ведения и принципы их финансового обеспечения.
 Установлены принципы законодательного регулирования субъектами РФ вопросов совместного ведения, переданных им для реализации федеральными законами  Изменены требования к федеральным законам, в соответствии с которыми органам государственной власти субъектов РФ передаются полномочия по предметам совместного ведения.
 Расширен перечень вопросов, реализуемых субъектами РФ за счет региональных бюджетов.
 Установлен порядок заключения соглашений между федеральными и региональными органами исполнительной власти о передаче полномочий.
 Расширен состав объектов имущества, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации.
§ 1.
Новая концепция разграничения полномочий по предметам совместного ведения и их финансового обеспечения.
Федеральный закон № 184-ФЗ в предыдущей редакции от 21 июля 2005 года исходил из того, что полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ по предметам совместного ведения разграничиваются федеральными законами:  Федеральным законом № 184-ФЗ определяются полномочия субъектов РФ по предметам совместного ведения, осуществляемые за счет региональных бюджетов;  отраслевыми, межотраслевыми и специальными федеральными законами устанавливаются полномочия субъектов РФ по предметам совместного ведения, которые реализуются за счет федеральных субвенций.
Делегированными считались полномочия субъектов РФ только по предметам ведения Российской Федерации, что подтверждает статья 26.5 Федерального Закона № 184-ФЗ в прежней редакции от 21 июля 2005 года.
Согласно пункту 2 статьи 26.1, статьям 26.5.
и 26.8.
полномочия Российской Федерации могли быть переданы федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, соглашениями между федеральными и региональными исполнительными органами государственной власти.
Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ по предметам совместного ведения должно было осуществляться Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий (пункт 5 статьи 1, пункт 2 статьи 26.1.
и статья 26.7.) Согласно Федеральному закону № 184-ФЗ в новой редакции от 31 декабря 2005 года все полномочия субъектов РФ по предметам совместного ведения, перечисленные в федеральных законах, отнесены к переданным им федеральными законами полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения (См.
абзац первый пункта 7 статьи 26.3).
Таким образом, федеральный законодатель в настоящее время исходит из того, что все предметы совместного ведения изначально относятся к полномочиям Российской Федерации, часть из которых передается субъектам РФ федеральными законами (пункты 2 и 7 статьи 26.6.), по остальным же вопросам совместного ведения допускается также в соответствии с федеральными законами участие органов государственной власти субъектов РФ в их реализации непосредственно или лишь путем дополнительного софинансирования данных полномочий (статья 26.3.1.).
Кроме того, вопросы совместного ведения, не переданные субъектам РФ федеральными законами в соответствии с пунктами 2 и 7 статьи 26.3, могут быть возложены на исполнительные органы государственной власти субъектов РФ в соответствии со статьей 26.5.
с соблюдением требований пунктов 7 и 8 статьи 26.3 и статьи 26.4 Федерального закона № 184-ФЗ.
Новеллой пункта 2 статьи 26.1.
Федерального закона № 184-ФЗ является включение законов субъектов РФ в состав нормативных правовых актов, на основании которых определяются полномочия субъектов РФ по предметам совместного ведения.
Одновременное изменение концепции статьи 26.5, в новой редакции определяющей состав нормативных правовых актов, в соответствии с которыми на исполнительные органы субъектов РФ могут быть возложены не только отдельные полномочия по предметам ведения Российской Федерации, но теперь и отдельные полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения, стирает границу в правовом обеспечении реализации собственных предметов ведения Российской Федерации, возложенных на субъекты РФ, и предметов совместного ведения, разграниченных между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ.
Расширение предмета регулирования статьи 26.5.
Федерального закона № 184-ФЗ обуславливает необходимость дополнения перечня нормативных правовых актов, в соответствии с которыми определяются полномочия органов государственной власти субъектов РФ (включая исполнительную власть) по предметам совместного ведения, в пункте 2 статьи 26.1.
нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, что не нашло отражения в новом Законе о совершенствовании разграничения полномочий № 199-ФЗ от 31 декабря 2005 года..
Важно отметить, что федеральными законами теперь устанавливаются не только полномочия субъектов РФ, но и права, необязательные для исполнения органами государственной власти субъектов РФ, наиболее существенными из которых являются:  право по осуществлению дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право ;  право по дополнительному использованию собственных материальных и финансовых средств для осуществления переданных им полномочий в порядке, установленном законом субъекта Федерации .
Право дополнительного финансирования, а также право по участию в осуществлении не закрепленных за субъектами РФ полномочий распространяется на другие полномочия Российской Федерации по предметам собственного и совместного ведения лишь в случаях, если такая возможность региональным органам власти предоставлена соответствующими федеральными законами .
Таким образом, новая редакция Федерального Закона № 184-ФЗ максимально сближает принципы определения полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения с принципами возложения на субъекты РФ полномочий по предметам ведения Российской Федерации.
Правовая дифференциация полномочий субъектов РФ в редакции Закона о принципах от 31 декабря 2005 года затрагивает сферу их законодательного и финансового обеспечения, формируя два подхода к их возникновению – 1) разрешительный (посредством федерального закона) порядок; 2) инициативный порядок принятия законов субъекта РФ и использования средств региональных бюджетов для осуществления отдельных полномочий "вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих такие права".
Не смотря на то, что принципы финансового обеспечения осуществления полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения, переданных им федеральными законами, установлены в статье 26.3, а аналогичные принципы реализации прав регионов по участию их органов государственной власти в осуществлении не закрепленных за ними полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также совместного ведения регулируются отдельной статьей 26.3.1.
Федерального закона № 184-ФЗ, суть федерального регулирования сводится к централизации решения вопросов о целесообразности привлечения субъектов РФ как к собственному, так и к совместному ведению Российской Федерации, об объеме и формах такого участия субъектов РФ, о необходимости и достаточности финансовых средств для реализации возложенных на субъекты РФ полномочий.
Как уже было отмечено, в новых положениях Федерального закона № 184-ФЗ не нашли отражения конституционные принципы разграничения предметов ведения.
Кроме того, так и не были оформлены ни в одном из федеральных законов собственные предметы ведения субъектов РФ.
Исходя из новой редакции Федерального закона № 184-ФЗ независимо от отнесения полномочий к предметам ведения, установленным статьями 71-72 Конституции РФ, полномочия субъектов РФ делятся на две группы: Первая группа объединяет полномочия субъектов РФ, возникшие у них после вступления в силу соответствующего федерального закона, которая в свою очередь делится на две подгруппы:  обязательные (переданные) с различными источниками их финансирования (региональные и федеральные бюджетные средства);  необязательные (добровольные) за счет средств региональных бюджетов двух видов: 1) в рамках переданных субъектам РФ федеральными законами полномочий; 2) в установленных федеральными законами рамках участия субъектов РФ в осуществлении не закрепленных за ними полномочий Российской Федерации по предметам собственного и совместного ведения.
Вторая группа объединяет полномочия субъектов Федерации, установленные их собственными законами.
На основании указанных критериев и исходя из новой редакции главы IV.1 Федерального закона № 184-ФЗ в первую группу можно отнести: 1) финансируемые за счет региональных бюджетов обязательные полномочия субъектов РФ, переданные им в соответствии с пунктом 2 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ ; 2) финансируемые за счет федеральных субвенций и без таковых в случаях, перечисленных в пункте 8 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ, обязательные полномочия субъектов РФ, переданные им отраслевыми, межотраслевыми или специальными федеральными законами согласно требованиям пункта 7 статьи 26.3.
Федерального закона № 184-ФЗ; Указанные полномочия, осуществляемые субъектами РФ за счет федеральных субвенций, в соответствии с новой статьей 26.3.1 Федерального закона № 184-ФЗ сохранили временный характер, поскольку их осуществление субъектами РФ ограничено действием федерального закона о федеральном бюджете на текущий год.
3) финансируемые из региональных бюджетов добровольные (необязательные) полномочия субъектов РФ по участию в реализации полномочий Российской Федерации по предметам ее собственного и совместного ведения в случаях, когда возможность такого участия предусмотрена отраслевыми, межотраслевыми или специальными федеральными законами; 4) добровольные (необязательные) полномочия субъектов РФ по дополнительному финансированию не закрепленных за ними полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий по предметам совместного ведения, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена отраслевыми, межотраслевыми или специальными федеральными законами.
Ко второй группе полномочий субъектов РФ в соответствии с новой редакцией главы IV.1 Федерального закона № 184-ФЗ можно отнести: 5) добровольные полномочия по осуществлению дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан после вступления в силу соответствующего закона субъекта РФ вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих данное право.
С правовой точки зрения трудно объяснить включение лишь для одной отрасли законодательства специального положения в Федеральный закон № 184-ФЗ, а политические мотивы такого решения скорее всего связаны с желанием федерального законодателя разделить со всеми уровнями власти ответственность за неэффективную социальную политику.
Формулировка "вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих данное право", разрешающая субъектам РФ принимать дополнительные меры за счет средств собственных бюджетов, на мой взгляд, должна относиться ко всем (а не избранным) предметам совместного ведения, перечисленным в статье 72 Конституции РФ.
Что касается принципов финансового обеспечения полномочий, то в результате внесенных Федеральным Законом № 199-ФЗ о совершенствовании разграничения полномочий изменений теперь допускается софинансирование одних и тех же полномочий различными уровнями власти.
Положения новой редакции Федерального закона № 184-ФЗ ограничивают сферу совместного финансирования, не требующую закрепления в отраслевых федеральных законах, 1.
вопросами, перечисленными в пункте 2 статьи 26.3., 2.
вопросами, переданными субъектам РФ другими федеральными законами в соответствии с пунктом 7 этой же статьи, 3.
а также особо выделенными вопросами оказания социальной помощи и социальной поддержки отдельным категориям граждан (софинансирование этого направления разрешено как органам государственной власти субъектов РФ, так и органам местного самоуправления).
В соответствии с требованиями новой статьи 26.3.1., согласно которым субъектам РФ разрешается софинансирование полномочий других уровней власти лишь в установленных федеральными законами случаях, дополнительное (добровольное) финансирование субъектами РФ не закрепленных за ними полномочий предусматривается федеральными законами о милиции, об объектах культурного наследия, по вопросам охраны атмосферного воздуха, развития системы экологического воспитания, проведения экономической оценки воздействия на окружающую среду, поддержки кинематографии и другими законами.
Следует отметить, что указанными нововведениями фактически отменен принцип разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, все еще зафиксированный в пункте 4 статьи 26.1.
Федерального закона № 184-ФЗ, согласно которому запрещается одновременно возлагать аналогичные полномочия на федеральные, региональные и местные органы власти.
В связи с последними изменениями федерального законодательства в целях совершенствования разграничения полномочий требуется корректировка и принципов, заложенных в положениях Бюджетного Кодекса РФ, в частности запрещающих одновременное финансирование одного и того же полномочия из бюджетов различных уровней (статья 31 Бюджетного Кодекса РФ).
Предоставление органам государственной власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления права участвовать в осуществлении не закрепленных за ними полномочий при наличии финансовых возможностей за счет собственных бюджетных средств приведет к дальнейшему увеличению различий между территориями по объему и качеству предоставляемых государственных и муниципальных услуг.
Очевидно, что многие субъекты Федерации и муниципальные образования в силу низкой бюджетной обеспеченности не смогут найти средства для дополнительного финансирования федеральных полномочий.
Поэтому эта новелла федерального законодательства не нашла поддержки у многих регионов.
Вероятно, они опасаются, что добровольное софинансирование субъектами РФ федеральных полномочий будет рассматриваться как проявление лояльности руководителей регионов к центральной власти в ущерб формированию условий для собственного регионального развития.
Так, в отзыве на данный законопроект до первого чтения, направленном от имени Вице – Губернатора Тульской области в Государственную Думу содержится предложение о том, что все дополнительные полномочия, передаваемые субъектам РФ по предметам ведения Российской Федерации или в рамках полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения без необходимых финансовых ресурсов должны осуществляться органами государственной власти субъектов РФ "при полном финансовом обеспечении собственных полномочий субъекта РФ и полномочий субъекта РФ по предметам совместного ведения, а также при обеспечении сбалансированности и функционирования местных бюджетов".
Последние поправки в Федеральный закон № 184-ФЗ в связи с совершенствованием разграничения полномочий привели к правовым коллизиям его положений, установленных:  в первом абзаце пункта 7 статьи 26.3.
с положениями Конституции РФ;  в первом абзаце пункта 7 статьи 26.
3.
с первым абзацем пункта 2 этой же статьи;  в пункте 5 статьи 26.3.
с положениями абзацев первого, четвертого и пятого статьи 26.3.1.;  в пункте 3.1.
статьи 26.3.
Федерального закона № 184-ФЗ с положениями части 2 статьи 76 Конституции РФ;  в абзаце первом пункта 26.3.1.
Федерального закона № 184-ФЗ с положениями части 2 статьи 76 Конституции РФ;  в статье 26.5.
с положениями пункта 2 статьи 26.1.
(Комментарий в тексте записки);  в статье 29.3.1.
с положениями пункта 4 статьи 26.1.
(Комментарий в тексте записки);  в последнем абзаце пункта 7 статьи 26.3.
с положением абзаца четвертого статьи 26.3.1.
Предложенный анализ перечисленных правовых коллизий позволит наметить подходы к устранению негативных последствий, связанных с их применением.
Наконец, следует ответить на главный вопрос, насколько в новой редакции Федерального закона № 184-ФЗ нашли отражения предложения субъектов РФ, по чьей инициативе разрабатывался Федеральный закон от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ о совершенствовании разграничения полномочий.
При рассмотрении правительственного законопроекта "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" в Государственной Думе во втором чтении были поддержаны поправки, сформулированные рабочей группой с участием представителей Правительства РФ, заинтересованных комитетов Государственной Думы и Совета Федерации и внесенные от имени депутатов Государственной Думы.
Как следует из стенограммы рассмотрения этих поправок, наиболее активную поддержку они получили от Правительства РФ.
В результате была принята расширенная редакция законопроекта, внесенного Правительством РФ и доработанного с его участием.
По сравнению с первоначально внесенным текстом законопроекта он был расширен в части дополнений пункта 2 статьи 26.1., подпунктами 24.1), 28), 43) , 57), 58) пункта 2 статьи 26.3., новой редакции пункта 7 статьи 26.3., новой статьи 26.3.1., статьи 26.5., пункта 6 статьи 26.8., подпункта ж) пункта 2 статьи 26.11.
Процедура рассмотрения в Государственной Думе законопроектов такова, что текст законопроекта, разосланного в субъекты РФ перед первым чтением 18 октября 2005 года и принятый Государственной Думой в первом чтении уже 18 ноября, 21 декабря 2005 года после второго чтения был изменен уже почти на 50 процентов, о чем субъекты РФ перед третьим чтением не информируются.
Принятый в пятницу 23 декабря 2005 года в третьем чтении новый Закон о совершенствовании разграничения полномочий поступил в Совет Федерации в воскресенье 25 декабря, а одобрен Советом Федерации уже во вторник 27 декабря, следовательно, члены Совета Федерации фактически не имели возможности проинформировать свои регионы об окончательной редакции закона до его рассмотрения в верхней палате парламента.
§ 2.
Введение принципов законодательного регулирования субъектами РФ вопросов совместного ведения, переданных им для реализации федеральными законами Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" содержит ряд новелл, затрагивающих права субъектов РФ по принятию законов и иных нормативных правовых актов, в том числе несколько новых принципов.
Первый принцип содержится в новом пункте 3.1.
статьи 26.3.
Федерального закона № 184-ФЗ, согласно которому по вопросам, указанным в пункте 2 этой же статьи, органы государственной власти субъектов РФ имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.
Кроме комментария этого принципа в первом параграфе данного исследования, представляется важным отметить следующее.
В первую очередь следует обратить внимание на то, что статья 26.3 посвящена принципам финансового обеспечения реализации полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения, поэтому указанная новелла не относится к предмету регулирования данной статьи.
Включение данного пункта в статью 26.3.
делает принципы финансового обеспечения полномочий главным основанием (критерием) для возникновения прав субъектов по принятию собственных законов, что нарушает конституционный принцип совместного законодательного регулирования предметов совместного ведения федеральными и региональными законами, установленный в части 2 статьи 76 Конституции РФ.
В то же время нельзя упускать из виду тот факт, что принципы бюджетного федерализма не получили конституционное оформление и, следовательно, не могут играть приоритетную роль в регулировании федеративных отношений.
Для придания данному принципу характера дополнительной федеральной гарантии представляется необходимым перенести указанную новеллу в статью 26.1., заменив ссылку на пункт 2 статьи 26.3.
новой редакцией следующего содержания "по вопросам, отнесенным федеральными законами и законами субъекта РФ, договорами о разграничении полномочий к собственным полномочиям субъектов РФ по предметам совместного ведения, органы государственной власти имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.
Под термином "собственные полномочия субъектов РФ по предметам совместного ведения" в настоящем Федеральном законе понимаются полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъектов РФ за счет средств региональных бюджетов".
Второй принцип связан с дополнением пункта 2 статьи 26.1 Федерального закона № 184-ФЗ, в соответствии с которым полномочия органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения теперь будут определяться и законами субъектов РФ, что в первую очередь связано с принятием региональных законов о реализации дополнительных (добровольных) полномочий и расходов региональных бюджетов.
Третий принцип не нашел отражения в Федеральном законе № 184-ФЗ, в то же время он вводится в других федеральных законах в следующей обобщенной редакции: федеральный орган исполнительной власти осуществляет надзор за исполнением нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов РФ по вопросам переданных полномочий, с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене указанных нормативных правовых актов или о внесении в них изменений (федеральные законы "О занятости населения в Российской Федерации", "О естественных монополиях", "Об экологической экспертизе", Лесной и Градостроительный кодексы).
Последняя новелла не имеет однозначного юридического толкования, в этой связи представляется целесообразным внести в указанные федеральные законы уточнения, позволяющие применять это положение только в отношении исполнительных органов государственной власти субъектов РФ исключительно к полномочиям, переданным им соглашениями с федеральными органами исполнительной власти.
Кроме того, следует установить, что для отмены нормативных правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в отношении переданных им федеральными законами полномочий не может быть других правовых оснований, кроме вступившего в силу решения суда.
§ 3.
Исключительные полномочия органов государственной власти городов федерального значения по установлению вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований.
Особого рассмотрения заслуживают новые полномочия органов государственной власти городов федерального значения по принятию законов, устанавливающих полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований.
Федеральным Законом от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ о совершенствовании разграничения полномочий по-прежнему не вносятся изменения в Федеральный закон № 184-ФЗ, отражающие особенности принятия законов городов федерального значения по вопросам разграничения полномочий между органами государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга и органами местного самоуправления внутригородсских муниципальных образований.
При этом в отдельные отраслевые законы указанным Законом вводятся новеллы, фактически исключающие города федерального значения из общего правового пространства.
1.
Так, если для всех субъектов РФ действует статья 40 Закона Российской Федерации "Основы законодательства Российской Федерации о культуре", в которой перечислены полномочия органов местного самоуправления в области культуры, то для городов федерального значения эти полномочия устанавливаются законами этих городов.
На мой взгляд, здесь допущена юридическая ошибка, поскольку города федерального значения могут передать органам местного самоуправления полномочия, закрепленные федеральными законами за их органами государственной власти, а не самостоятельно наравне с федеральным законодателем определять те вопросы, которые могут осуществляться на местном уровне в сфере культуры.
2.
Часть 3 статьи 79 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дополнена абзацем, что из всех полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, предусмотренных федеральными законами, органы местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Москвы и Санкт-Петербурга осуществляют лишь те, которые относятся к вопросам, определенным как вопросы местного значения законами городов федерального значения.
На мой взгляд, и здесь формулировка некорректна, поскольку не могут быть разными вопросы местного значения в редакции федерального закона и вопросы местного значения в редакции законов городов федерального значения.
Здесь должна идти речь о той части вопросов местного значения, которая законами Москвы и Санкт-Петербурга отнесена к ведению внутригородских муниципальных образований.
3.
В новой редакции статьи 39 Водного кодекса введена новелла, дающая приоритет нормам законов городов федерального значения по сравнению с положения кодекса.
Так, в собственности Москвы и Санкт-Петербурга находятся обособленные водные объекты, расположенные полностью на их территориях и не находящиеся в частной собственности, если иное не установлено законами города федерального значения.
Целью указанной новеллы было предоставление городам федерального значения полномочий по самостоятельному отнесению обособленных водных объектов к муниципальной собственности.
Однако, предложенная новым Законом формулировка не соответствует поставленной цели.
4.
В Федеральном законе "Об охране окружающей среды" появились две новеллы, посвященные полномочиям органов государственной власти городов федерального значения по принятию законов в данной сфере.
В пункте 4 статьи 6 данного закона разрешается возложение на органы государственной власти Москвы и СанктПетербурга законами этих городов федерального значения полномочий органов местного самоуправления, установленных Федеральным законом "Об охране окружающей среды".
Одновременно, пунктом 5 той же статьи городам федерального значения предоставлено полномочие самостоятельно устанавливать полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в области охраны окружающей среды законами этих городов.
Изложенная правовая конструкция создает предпосылки для возникновения полномочий органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды, которые могут быть не закреплены ни за органами государственной власти, ни за органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Москвы и Санкт-Петербурга.
Таким образом, перечисленные примеры предоставления городам федерального значения особых прав в сфере законодательного регулирования полномочий органов местного самоуправления свидетельствуют об отсутствии единой правовой позиции федерального законодателя в определении особенностей правового статуса городов федерального значения и их полномочий по принятию законов и иных нормативных правовых актов, разграничивающих полномочия органов государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга и органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований.
На основании вышеперечисленных примеров можно также сделать вывод о наличии в правовой системе Российской Федерации двух противоположных подходов к установлению компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере законодательного регулирования организации местного самоуправления.
Если города федерального значения своими законами вправе устанавливать вопросы местного значения внутригородских муниципальных образований, то для всех остальных субъектов Российской Федерации вопросы местного значения для всех типов муниципальных образований устанавливаются федеральными законами.
На наш взгляд, федеральными законами могут устанавливаться лишь вопросы местного значения в рамках собственных и совместных предметов ведения Российской Федерации, в рамках же исключительных предметов ведения субъектов РФ они могут сами определять законами вопросы местного значения муниципальных образований на своей территории.
Критерии, позволяющие отличить любой вопрос местного значения от переданного органам местного самоуправления для реализации государственного полномочия должны быть установлены в федеральном законе исходя из характера сферы деятельности, состава пользователей публичных услуг и источников финансирования.
§ 4.
Новые требования к федеральным законам, в соответствии с которыми органам государственной власти субъектов РФ передаются полномочия по предметам совместного ведения.
Общие требования, установленные в новой редакции пункта 7 статьи 26.3.
Федерального закона № 184-ФЗ, должны быть конкретизированы в других федеральных законах с учетом особенностей нормативно-правового регулирования и финансирования переданных полномочий, а также необходимости установления порядка федерального контроля за их надлежащим исполнением субъектами РФ.
Новые требования к федеральным законам, предусматривающим передачу отдельных полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения органам государственной власти субъектов РФ за счет федеральных субвенций, касаются положений, адресованных высшим должностным лицам субъектов РФ и федеральным органам исполнительной власти.
Требования к установлению прав и обязанностей высших должностных лиц субъектов РФ 1.
Требование Федерального закона № 184-ФЗ об установлении прав и обязанностей высшего должностного лица, в том числе прав по определению структуры органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих переданные полномочия, и назначению руководителей таких органов, нашло отражение в новеллах федеральных законов "О занятости населения в Российской Федерации", "Об экологической экспертизе", "Об актах гражданского состояния", в Градостроительном и Лесном кодексах.
2.
Кроме того, в перечисленных федеральных законах в соответствии с требованием пункта 7 статьи 26.3.
Федерального закона № 184-ФЗ определяется порядок предоставления высшим должностным лицом субъекта РФ отчета об осуществлении переданных субъектам РФ полномочий, в том числе о достижении целевых прогнозных показателей и расходовании субвенций из федерального бюджета.
Так, высшее должностное лицо субъекта РФ самостоятельно назначает (освобождает от должности) руководителей органов исполнительной власти, осуществляющих переданные полномочия, по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти утверждает структуру соответствующих органов исполнительной власти субъекта РФ, организует осуществление переданных полномочий и исполнение нормативных правовых актов федеральных органов власти, ежеквартально отчитывается о расходовании федеральных субвенций и о достижении целевых прогнозных показателях по переданным полномочиям.
Указанный порядок устанавливается в новых редакциях федеральных законов "О занятости населения в Российской Федерации" и Лесного кодекса, передающим субъектам РФ отдельные полномочия Российской Федерации с предоставлением федеральных субвенций, а также в Федеральном законе "Об экологической экспертизе" и Градостроительном кодексе, предусматривающими передачу полномочий без федеральных субвенций.
Противоположный подход реализуется лишь в Федеральном законе "Об актах гражданского состояния", новая редакция пункта 1 статьи 4 которого предоставляет субъектам РФ право самостоятельно решать вопросы образования и деятельности органов записи актов гражданского состояния на своей территории на основании федерального закона.
Руководитель органа исполнительной власти субъекта РФ, ответственный за осуществление за счет федеральных субвенций полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния, назначается высшим должностным лицом субъекта РФ по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
Требования к установлению прав и обязанностей федеральных органов исполнительной власти по нормативно-правовому регулированию и по контролю за осуществлением переданных субъектам РФ полномочий 1.
Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в определенной сфере получили право принимать нормативные правовые акты по вопросам переданных полномочий, издавать методические указание и инструктивные материалы по их осуществлению органами исполнительной власти субъектов РФ, обязательные для исполнения.
2.
Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по контролю и надзору в определенной сфере наделены полномочиями по согласованию структуры соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ, по надзору за исполнением нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ по вопросам переданных полномочий с правом направления обязательных для исполнения предписаний об их отмене или внесении в них изменений, по контролю и надзору за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов РФ переданных им полномочий, направления им предписаний об устранении выявленных нарушений и о привлечении к ответственности должностных лиц субъекта РФ, установления форм отчетности субъекта и целевых прогнозных показателей по переданным полномочиям.
Указанные полномочия федеральных органов исполнительной власти установлены в федеральных законах "О занятости населения в Российской Федерации", "Об экологической экспертизе", в Градостроительном и Лесном кодексах.
В других федеральных законах такие полномочия федеральных органов исполнительной власти регулируются в сокращенном варианте: 1.
Так согласно Федеральному закону "Об актах гражданского состояния" федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в данной сфере, наделен полномочиями по координации и методическому обеспечению деятельности, проведению проверок органов, осуществляющих государственную регистрацию актов гражданского состояния, по истребованию документов и внесению предписаний об устранений нарушений законодательства РФ.
2.
В Федеральном законе "Об образовании" федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по контролю и надзору получили право инспектировать образовательные учреждения независимо от организационно-правовых форм, органы управления образованием и уполномоченные органы исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющие контроль и надзор в сфере образования в порядке, установленном Правительством РФ.
3.
Федеральным органам исполнительной власти в области образования в новой редакции подпункта 21 статьи 28 Федерального закона "Об образовании" дополнительно предоставлены полномочия для принятия мер по устранению нарушений законодательства Российской Федерации в области образования, в том числе путем направления обязательных для исполнения предписаний образовательным учреждениям и органам управления образованием.
4.
В Федеральном законе "О естественных монополиях" федеральные органы исполнительной власти (органы регулирования естественных монополий) получили полномочие направлять органам исполнительной власти и органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении принятых ими актов, не соответствующих федеральным законам, и (или) о прекращении нарушений этих законов.
5.
Статья 70 Водного кодекса, ранее определявшая единую систему органов исполнительной власти, обеспечивающих реализацию государственной политики в области использования и охраны водных объектов исключительно как систему федеральных органов исполнительной власти, в новой редакции дополнена уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ, систему которых субъект РФ устанавливает в соответствии с общими принципами организации деятельности исполнительных органов государственной власти и Водным кодексом РФ .
Наряду с положениями, введенными в отраслевые, межотраслевые и специальные законы с целью выполнения требований пункта 7 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ, в них как для федеральных, так и для региональных органов исполнительной власти установлены специальные полномочия, отражающие специфику регулирования определенной сферы деятельности.
К новым специальным полномочиям федеральных органов исполнительной власти относятся:  полномочие по досудебному разрешению споров и разногласий В Федеральном Законе "О естественных монополиях" с 1 января 2007 года предусмотрено введение обязательного досудебного порядка разрешения споров и разногласий между субъектами естественных монополий, их потребителями и органами исполнительной власти субъектов РФ, связанных с установлением и применением цен (тарифов) на товары (услуги) субъектов естественных монополий в органе регулирования естественных монополий в порядке, установленном Правительством РФ.
 полномочие по согласованию с другими федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ условий федеральных лицензий В Водном кодексе в статье 56 появилось новое положение, обязывающее уполномоченный федеральный орган исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ при заключении с водопользователем договора пользования водным объектом согласовывать между собой условия лицензии и договора, а также с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.
К новым специальным полномочиям государственных органов исполнительной власти субъектов РФ относятся:  полномочие по внесению представлений в Правительство РФ согласно пункту 19 статьи 88 Водного кодекса органы исполнительной власти субъектов РФ получили право вносить в Правительство РФ представление о запрещении ввода в эксплуатацию хозяйственных и других объектов, негативно влияющих на состояние водных объектов;  полномочие по утверждению порядка расходования финансовых средств в Федеральном законе от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ "Об экологическом экспертизе" в новой редакции пункта 4 статьи 28 высшим исполнительном органом государственной власти субъекта РФ с 1 января 2007 года предоставляется полномочие по утверждению порядка использования финансовых средств на проведение государственной экологической экспертизы регионального уровня, поступающих от заказчиков экспертизы.
Таким образом, наделение
государственных органов исполнительной власти субъектов РФ общими и специальными полномочиями по реализации вопросов совместного ведения не всегда обеспечивается предоставлением федеральных субвенций, что в отсутствии принципов разграничения полномочий еще более усложняет установление критериев, по которым эти полномочия целесообразно дополнительно финансировать из региональных бюджетов.
Права государственных органов власти субъектов РФ по участию в осуществлении полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий по предметам совместного ведения Введение в Федеральный закон № 184-ФЗ новой статьи 26.3.1., посвященной участию органов государственной власти субъектов РФ в осуществлении полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий по предметам совместного ведения, связано с присутствием в федеральных законах значительного количества положений, предоставляющих субъектам РФ права по участию в осуществлении федеральной государственной политики как в сферах совместного ведения, так и по предметам ведения Российской Федерации.
Теперь субъектам РФ запрещено участие в осуществлении не закрепленных за ними полномочий, если такая возможность для них не установлена федеральными законами.
Согласно статье 26.3.1.
указанные федеральные законы могут содержать положения, предусматривающие:
порядок согласования участия органов государственной власти субъектов РФ в осуществлении указанных полномочий;возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти Российской Федерации участия субъектов РФ в осуществлении указанных полномочий.
Далее приводятся лишь некоторые примеры регулирования федеральными законами такого участия субъектов РФ исходя из положений Федерального Закона от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ о совершенствовании разграничения полномочий: 1.
Статья 78 Водного кодекса дополнена предложением, предоставляющим субъектам РФ право участия в организации и ведении государственного мониторинга водных объектов.
2.
Статья 6 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" предусматривает участие субъектов РФ в проведении социально-гигиенического мониторинга субъекта РФ.
3.
В статье 6 Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха" говорится об участии субъектов РФ в проведении государственной политики в области охраны атмосферного воздуха на своей территории.
4.
В статье 6 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" предусматривается участие субъектов РФ в проведении государственной политики в области обращения с отходами на их территории, а также в организации обеспечения населения информации в области обращения с отходами.
5.
Статье 6 Федерального закона "О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации" дополнена положением об участии субъектов РФ в осуществлении мер государственной поддержки кинематографии.
6.
Новая редакция статьи 5 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" теперь получила название "участие органов государственной власти субъектов РФ в обеспечении социальной защиты и социальной поддержки инвалидов" и содержит, в частности, положения, предусматривающие содействие субъектов РФ трудовой занятости инвалидов и осуществление регионами деятельности по подготовке кадров в области социальной защиты инвалидов.
Как следует из положений новой статьи 26.3.1.
Федерального закона № 184-ФЗ финансирование этих вопросов не является обязанностью субъектов РФ, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения финансовых средств из федерального бюджета.
§ 5.
Расширение перечня полномочий, реализуемых субъектами РФ за счет региональных бюджетов.
В Федеральном Закона от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с совершенствованием разграничения полномочий" получили законодательное оформление следующие предложения Правительства РФ по дополнению и изменению перечня полномочий субъектов РФ, реализуемых за счет средств их бюджетов, подготовленные по поручению Государственного Совета при Президенте Российской Федерации: 1) Новые полномочия  по предупреждению ситуаций, которые могут привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения населения, и ликвидации их последствий (первоначальная редакция законопроекта включала также полномочия по созданию условий для устойчивого функционирования систем жизнеобеспечения населения, и принятию мер по предупреждению их нарушений, носящих массовый характер,  по установлению подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации и осуществления что потребовало бы значительных ресурсов из региональных бюджетов);  по организации и обеспечению защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Российской Федерации (Согласно статье 69 Конституции РФ Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.
В этой связи передача указанных полномочий субъектам РФ должна была бы сопровождаться предоставлением дополнительных доходных источников региональных бюджетов как гарантии реализации полномочий в этой сфере.); контроля за их применением (на наш взгляд, это полномочие может быть связано с существенными дополнительными затратами бюджетных средств субъектов РФ.
Вызывает вопросы и ссылка на законодательство РФ, поскольку субъект РФ не может осуществлять расходы собственных средств на данные цели на основании подзаконных актов, что подразумевает формулировка "законодательство");  по осуществлению государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) (данное полномочие должно было быть передано органам местного самоуправления с 1 января 2006 года, в этой связи за местными бюджетами была закреплено 40 процентов платы за негативное воздействие на окружающую среду, а субъектам РФ осталось лишь 40 процентов указанной платы.
Представляется целесообразным при сохранении данных полномочий за регионами вернуть им и доходные источники региональных бюджетов, зависящие от эффективности данной деятельности).
2) Расширение полномочий  по организации предоставления образования по основным общеобразовательным программам в образовательных учреждениях, находящихся в соответствии с федеральным законом в ведении субъекта Федерации (по сравнению с прежней редакцией подпункта 13.1.
от 29 декабря 2004 года, включавшего исчерпывающий перечень таких учреждений, в новой редакции делается ссылка на федеральный закон "Об образовании", в котором перечень региональных образовательных учреждений может быть расширен уже без внесения уточнений в пункт 2 статьи 26.3, что нарушает принцип, установленный абзацем вторым пункта 4 статьи 26.3., согласно которому перечень полномочий субъектов РФ за счет средств региональных бюджетов не может быть изменен иначе как путем внесения дополнений в пункт 2 статьи 26.3.);  по предоставлению дополнительного профессионального образования;  по сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия, находящихся в собственности субъектов РФ;  по участию научных организаций субъекта РФ в организации и осуществлении региональных научно-технических и инновационных программ и проектов.
В ходе рассмотрения законопроекта в Государственной Думе перечень полномочий субъектов РФ, которые они реализуют за счет средств региональных бюджетов был значительно расширен новыми полномочиями:  по созданию комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организации деятельности таких комиссий (до разграничения полномочий эту работу осуществляли органы местного самоуправления в соответствии с законами субъектов РФ, в результате перераспределения это полномочие не было отражено ни в одном из федеральных законов);  по материально-техническому и финансовому обеспечению государственных нотариальных контор (против данного дополнения выступили два профильных комитета Государственной Думы, ссылаясь на подготовку специального закона по внесению изменений в федеральный закон о нотариате.
Данное полномочие субъектов РФ не отражено в специальном федеральном законе о нотариате, что создает определенную правовую коллизию, а в дальнейшем может быть отменено путем принятия указанных поправок в специальный федеральный закон);  по проведению официальных региональных и межмуниципальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, по обеспечению подготовки спортивных сборных команд субъектов РФ (данное полномочие является не только правом, но и обязанностью субъекта РФ, реализация которой потребует значительных дополнительных финансовых ресурсов из региональных бюджетов);  по проведению государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр местного значения (общераспространенных полезных ископаемых) (в настоящее время в Государственной Думе рассматривается новая редакция федерального закона "О недрах", в котором это полномочие может быть изменено);  по осуществлению государственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники (Из двадцати пяти поправок к Федеральному закону № 184-ФЗ, принятых Государственной Думой при рассмотрении во втором чтении законопроекта "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" эта единственная учтенная поправка, которая была внесена региональными законодательными (представительными) органами государственной власти (Воронежской, Кировской и Сахалинской областей);  по осуществлению региональных и межмуниципальных программ и мероприятий по работе с детьми и молодежью.
Приведенный здесь перечень новых полномочий субъектов РФ безусловно требует выделения дополнительных доходных источников региональных бюджетов, что федеральным законом "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" не предусматривается.
Большинство субъектов РФ при рассмотрении законопроекта в Федеральном Собрании не были ознакомлены с дополнительным перечнем их полномочий, одобренном Государственной Думой без их участия.
Отдельные формулировки полномочий субъектов РФ имеют ссылки на другие законодательные акты, что позволяет изменять их содержание без внесения поправок в пункт 2 статьи 26.3.
Сравнительный анализ вопросов, включенных в пункт 2 статьи 26.3.
Федерального закона № 184-ФЗ, с полномочиями субъектов РФ, уточненными в других федеральных законов в связи с совершенствованием разграничения полномочий позволил выявить следующие несоответствия между ними: Обязательные полномочия субъектов РФ, включенные в ФЗ-184, могут быть отнесены другими федеральными законами к разряду прав.
1.
Согласно новому пункту 5.1.
статьи 15 Федерального закона от 23 августа 1996 года № 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" органы государственной власти субъектов РФ вправе финансировать осуществление региональных научных, научно-технических и инновационных программ и проектов, в том числе создание и деятельность государственных научных организаций субъектов РФ, а подпунктом 53 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ указанные вопросы отнесены к полномочиям (правам и обязанностям) органов государственной власти субъектов РФ; 2.
То же самое относится к полномочиям, установленным подпунктом 7 пункта 2 статьи 26.
Федерального закона № 184-ФЗ и праву, установленному в новой редакции статьи 6 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".
Полномочия субъектов РФ имеют различные источники их финансирования.
1.
Подпункт 31 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ свидетельствует о том, что организация тушения пожаров должна осуществляться за счет средств региональных бюджетов, в то же время абзац второй статьи 47 Лесного кодекса в ред.
от 23 декабря 2005 года с 1 января 2007 года относит тушение пожаров в лесном фонде к полномочия органов государственной власти субъектов РФ, осуществляемых ими за счет федеральных субвенций; 2.
Согласно новому подпункту 56 пункта 2 статьи 26.3.
Федерального закона № 184-ФЗ за счет региональных бюджетов субъекты РФ осуществляют полномочия по государственному контролю в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, в то же время исходя из нового пункта 5 статьи 6 Федерального закона "Об экологической экспертизе" полномочия субъектов РФ по контролю за соблюдением законодательства об экологической экспертизе на объектах, подлежащих региональному государственному экологическому контролю и по проведению государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня должны осуществляться за счет средств заказчика документации, подлежащей государственной экологической экспертизе; 3.
Согласно подпункту 42 пункта 2 статьи 26.3.
Федерального закона № 184-ФЗ за счет собственных средств субъект РФ осуществляет полномочие по утверждению документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения, в то же время согласно новой статье 6.1.
(пункт 5) Градостроительного кодекса РФ финансирование полномочия субъектов РФ по осуществлению организации и проведения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования осуществляется только за счет лица, по инициативе которого проект документа территориального планирования направлен на государственную экспертизу.
Не корреспондируются формулировки одних и тех же полномочий в разных федеральных законах.
Так, в подпункте 7 пункта 2 статьи 26.3.
Федерального закона № 184-ФЗ говорится о полномочии по организации и осуществлении межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, в то же время в Федеральном законе от 24 апреля 1994 № 52-ФЗ "О животном мире" в новой статье 6.1.
к собственным полномочиям субъектов РФ отнесены разработка и реализация региональных программ по охране и воспроизводству животного мира и среды их обитания, а новая редакция статьи 77 Водного кодекса предоставляет им право на разработку и финансирование региональных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов.
В федеральных законах устанавливаются собственные полномочия субъектов РФ (за счет их бюджетов), не отраженные в пункте 2 статьи 26.3.Федерального закона № 184-ФЗ.
1.
В Федеральном законе от 24 апреля 1994 № 52-ФЗ "О животном мире" в новой статье 6.1.
к собственным полномочиям субъектов РФ отнесено участие в выполнении международных договоров Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира в порядке, согласованном с федеральным органом исполнительной власти; 2.
В Федеральном законе от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" статья 6 дополнена положением об осуществлении субъектами РФ государственного контроля за деятельностью в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и иной деятельности, а в Водном кодексе в новой статье 65.1.
к полномочиям субъектов РФ отнесено осуществление государственного регионального контроля за использованием и охраной водных объектов; в статью 6 Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха" введена новелла, обязывающая субъекты РФ осуществлять организацию и проведение государственного контроля за охраной атмосферного воздуха.
При этом статья 65 Федерального закона "Об охране окружающей среды", конкретизирующая содержание государственного экологического контроля, не содержит перечисленных видов контроля субъектов РФ; 3.
В Федеральном законе от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" в новой статье 6.1.
к собственным полномочиям субъектов РФ с 1 января 2007 года отнесено получение информации об объектах экологической экспертизы и делегирование экспертов для участия в качестве наблюдателей в заседаниях экспертных комиссий.
4.
В Федеральном законе от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" в новом пункте 2.1.
статьи 31 на органы исполнительной власти субъектов РФ возложено полномочие по организации проведения историко-культурной экспертизы для принятия решений органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления в пределах их компетенции; 5.
В Законе Российской Федерации от 14 мая 1993 года № 4979-1 "О ветеринарии" в новой части второй статьи 3 к собственным полномочиям субъектов РФ отнесены новые полномочия по регистрации специалистов в области ветеринарии и контролю за их деятельностью; 6.
В новой статье 65.1.
Водного кодекса к собственным полномочиям субъектов РФ отнесено владение, пользование и распоряжение обособленными водными объектами, находящимися в собственности субъекта РФ, установление водоохранных зон и прибрежных защитных полос, заключение договоров пользования водными объектами, разработка и реализация государственных программ субъектов РФ по использованию, восстановлению и охране водных объектов, находящихся в федеральной собственности, установление и согласование лимитов водопользования для граждан и юридических лиц, резервирование источников питьевого водоснабжения и другие полномочия.
Одни и те же полномочия субъектов РФ подлежат регулированию различными нормативными правовыми актами.
Так, согласно новому подпункту 56 пункта 2 статьи 26.3.
Федерального закона № 184-ФЗ за счет региональных бюджетов субъекты РФ осуществляют полномочия по государственному контролю в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, следовательно, исходя из нового пункта 3.1.
статьи 26.3.
эти вопросы подлежит регулирования законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, в то же время в соответствии с пунктом 1 статьи 65 Федерального закона "Об охране окружающей среды" в новой редакции государственный экологический контроль осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ, а согласно дополнениям статьи 81 Водного кодекса критерии отнесения к объектам государственного регионального контроля за использованием и охраной водных объектов также определяются Правительством РФ.
В целом следует отметить, что мелочная регламентация в Федеральном законе № 184-ФЗ всех полномочий субъектов РФ, реализуемых ими за счет своих бюджетов, представляется непродуктивной, тем более, что законодательная практика их принятия демонстрирует отсутствие препятствий для возникновения т.н.
"нефинансируемых мандатов", поскольку одновременно с дополнениями перечня собственных полномочий субъектов РФ федеральным законодателем не рассматриваются вопросы о расширении доходной базы региональных бюджетов.
Какие бы мелкие вопросы не вносились в данный перечень, все они требуют дополнительных расходов от субъектов РФ, а федеральный законодатель никогда не сможет дать объективную оценку объема финансовых средств, необходимых для реализации дополнительных полномочий субъектов РФ.
Вышеназванные несоответствия между положениями статутного Федерального Закона № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и отраслевыми, межотраслевыми и специальными федеральными законами с учетом приоритетности принятых последними по срокам положений однотипных законов существенно осложняют правоприменительную практику и приводит к необходимости внесения изменений одновременно в несколько федеральных законов, регулирующих одно и то же полномочие.
§ 6.
Порядок заключения соглашений между федеральными и региональными органами исполнительной власти о передаче полномочий.
В прежней редакции пункта 6 статьи 26.8.
Федерального закона № 184-ФЗ порядок подготовки и согласования проектов соглашений, а также порядок их утверждения Правительством РФ, внесения в них изменений и дополнений должен определяться Правительством РФ.
В новой редакции данного пункта порядок заключения соглашений определен федеральным законодателем.
Данный порядок предусматривает:  сроки рассмотрения проекта соглашения согласующей стороной (не более месяца)  порядок и сроки принятия постановления Правительства РФ после внесения федеральным органом исполнительной власти согласованного текста соглашения (в трехнедельный срок после внесения)  порядок досрочного расторжения соглашения по представлению федерального органа исполнительной власти, являющегося стороной соглашения.
Определенной гарантией соблюдения интересов субъекта РФ при заключении соглашения является право стороны – инициатора соглашения обращаться для рассмотрения разногласий в правительственную комиссию по взаимодействию федеральных органов исполнительной власти и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.
Вместе с тем, вне правовой определенности остался порядок формирования и состав такой комиссии, обеспечивающие объективность решений при разрешении разногласий, а также порядок внесения в соглашения изменений и дополнений.
В целях создания необходимых условий для развития договорных отношений по передаче полномочий необходимо законодательное закрепление структуры и полномочий федеральных органов исполнительной власти.
Сегодня правовая основа функционирования федеральных органов исполнительной власти представлена подзаконными правовыми актами, что ведет к размытости и неустойчивости полномочий и сфер ответственности в государственном управлении в целом.
Важно, чтобы принципиальные вопросы организации и функционирования системы исполнительной власти регулировались по согласованным, законодательно установленным правилам.
§ 7.
Расширение состава объектов имущества, находящихся в собственности субъектов РФ в связи с изменением компетенции их органов государственной власти.
Кроме имущества, необходимого для осуществления полномочий, указанных в статьях 26.2., 26.3., 26.3.1.
и 26.5.
Федерального закона № 184-ФЗ, в собственности субъектов РФ теперь может находиться имущество, необходимое для осуществления прав органов государственной власти субъектов РФ, предоставленных им федеральными законами.
Наряду с этим, расширен состав имущества, необходимого для осуществления собственных полномочий органов государственной власти субъектов РФ, установленных пунктом 2 статьи 26.3.
Федерального закона № 184-ФЗ.
Так, в подпункте ж) пункта 2 статьи 26.11.
имущество, необходимое для предоставления начального и среднего профессионального образования было заменено имуществом, необходимым для предоставления образования, а в подпункте т) этого же пункта объекты культурного наследия регионального значения заменены объектами культурного наследия независимо от категории их историко-культурного значения, что связано с расширением собственных полномочий субъектов РФ в этих областях.
Если сопоставить дополнительные полномочия субъектов РФ, включенные в пункт 2 статьи 26.3.
Федерального закона № 184-ФЗ в связи с совершенствованием разграничения полномочий, с дополнительным перечнем имущества, необходимого для реализации этих полномочий, то следует отметить, что не все они получили соответствующее имущественное обеспечение, в частности в перечне статьи 26.11 отсутствует имущество, необходимое для материально-технического обеспечения деятельности государственных нотариальных контор, и для подготовки спортивных сборных команд субъектов РФ.
Перечень имущества, необходимого для реализации собственных и переданных полномочий и прав субъектов РФ отсутствует в отраслевых федеральных законах, устанавливающих такие права и полномочия, что на наш взгляд, приводит к пробелам и противоречиям в правовом регулирования разграничения и передачи полномочий между органами государственной власти различных уровней.
В этой связи представляется целесообразным дополнить список требований к федеральным законом, предусматривающим разграничение и передачу полномочий органам государственной власти субъектов РФ, положением о том, что в них должен быть определен как перечень имущества субъекта РФ, так и объектов, подлежащих региональному контролю или экспертизе, а также объектов регионального значения, отнесенных к таковым федеральными законами в связи с осуществлением соответствующих полномочий субъектами РФ.
Выводы и предложения: 1.
Для обозначения полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения, реализуемых ими за счет собственных бюджетов представляется целесообразным применять термин "собственные полномочия субъектов РФ по предметам совместного ведения", включив их перечень отдельными статьями в соответствующие федеральные законы по предметам совместного ведения.
2.
В отношении полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения, осуществляемых за счет федеральных субвенций необходимо пересмотреть соответствующие положения федеральных законов с тем, чтобы к этим полномочиям применялся общий подход как к полномочиям исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, реализуемым в рамках единой системы органов исполнительной власти, а значит в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения.
3.
Для оформления переданных субъектам РФ полномочий в федеральных законах можно использовать термин "полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения, реализуемые исполнительными органами государственной власти субъектов РФ за счет федеральных субвенций".
4.
После внесения в федеральные законы вышеуказанных дополнений можно было бы исключить из Федерального закона № 184-ФЗ пункт 2 статьи 26.3.
5.
Дополнение отраслевых, межотраслевых и специальных федеральных законов положениями, расширяющими перечень полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения (за счет их бюджетных средств) должно сопровождаться информированием субъектов РФ о текстах законопроектов на всех стадиях рассмотрения в Государственной Думе (до первого, после первого и второго чтений).
6.
В случае несогласия более чем трети субъектов РФ с указанными дополнениями должно быть предусмотрено создание согласительной комиссии с участием субъектов РФ на любой стадии законодательного процесса.
7.
При не достижении согласия в Государственной Думе, Совет Федерации должен иметь право, приняв к рассмотрению спорный закон, подготовить и провести через Государственную Думу соответствующие поправки в бюджетное и налоговое законодательство, после чего завершить рассмотрение данного закона с учетом изменений бюджетного и налогового законодательства, обеспечивающих дополнительные доходные поступления для региональных бюджетов компенсационного характера.

[Back]