|
Это заставляет менять базовую модель муниципального управления, так как административная (авторитарная) модель управления перестает отвечать новым условиям развития общества. Происходит постепенный переход от авторитарной иерархической модели к новой более гибкой модели, основанной на современных управленческих технологиях. По мере приватизации и разгосударствления разрушается монополия государственных учреждений на предоставление услуг населению и бизнесу. Особенно ярко это проявляется на примере муниципальных служб: организации, осуществляющие муниципальные услуги, переходят с государственной на частную основу; это относится к эксплуатации жилья, уборке мусора, строительству дорог, оказанию услуг связи и ко многим другим видам муниципальных услуг. Взаимоотношения местных органов с предприятиями, расположенными на их территории, строятся на правовой, в т.ч. н на договорной основе. Органы местного самоуправления предоставляют предприятиям землю, рабочую силу, услуги муниципального хозяйства, содействие в обеспечении рабочей силой и др. Предприятия, со своей сюроны, обеспечивают население рабочими местами и доходами, участвую!' в формировании местного бюджета. За местными органами закреплено право без согласования с вышестоящими властями создавать предприятия, перепрофилировать их для удовлетворения потребностей территории, образовывать территориальные и межтерриториальные, отраслевые и межотраслевые структуры управления местным хозяйством. Население городов и сел предъявляет определенные требования к условиям жизни — окружающей среде, рабочим местам, жилью, снабжению продовольственными и промышленными товарами, энерго-, водо-, теплои газоснабжению, транспорту, связи, учреждениям медицины, образования, науки, культуры и др. Все эти вопросы решались в прошлом с помощью административных методов. Из централизованных фондов ведомствам предоставлялись ресурсы не только на производственные нужды, но si для удовлетворения минимальных 14 |
миграционного баланса (жилищное строительство, при прочихравных условиях, более интенсивно в тех районах, куда въезжают мигранты. Поэтому в число лидеров жилищного строительства за 1996 г. вошли (помимо уже упомянутых трех республик) также Тюменская область, Чувашия, Ставропольский край, Белгородская и Астраханская области. Как известно, суть предлагаемой реформы состоит в переходе от бюджетного дотирования жилищно коммунальных услуг к оплате их самими потребителями. Проблему роста стоимости жи лищнокоммунальных услуг предлагается при этом решать развитием конкуренции. Однако преодолеть силы естественного монополизма одними только организационными и институциональными мероприятиями невозможно; для этого нужно изменить саму технологию жилищно-коммунального обслуживания. А это требует времени и больших капиталовложений. Да и с институциональными преобразованиями далеко не все так просто: так, в серьезной проработке нуждается альтернатива управления и обслуживания жилищного фонда на некоммерческой о снове. А главное, мы не знаем, что произойдет на самом деле при либерализации тарифов на жилищнокоммунальные услуги (знаем только, что нам хотелось бы получить в результате их повышения). Насколько реальны угрозы массового отказа от их оплаты и социального взрыва? Справится ли существующий аппарат назначения и расчета жилищных субсидий с резким ростом клиентуры? Каковы долгосрочные последствия данной стратегии? И т.д., и т.п. Сейчас жилищно-коммунальная реформа определенно направлена против “среднего класса”. Потому что субсидии достанутся — в идеале — бедным, для богатых все это копейки, а платить придется семьям со средними доходами. Чтобы избежать этого, мы предлагаем поставить во главу угла реформы понятие социальной нормы (социально-гарантированного минимума — СГМ) жилищной обеспеченности. Теоретически это означает признание двойственной природы жилья как блага не только экономического (“товар”), но и социального (“крыша над головой”). Практическим же выводом из данной концепции является требование совместного, государственно-частного финансирования жилищного строительства, при котором вклад государства должен соответствовать стоимости жилья в пределах СГМ. (Этот принцип заложен, по существу, в федеральную программу “Свой дом”, которая предусматривает, что семьи должны оплачивать стоимость своих домов лишь на 25 — 30%.) Следующими шагами должны стать: o законодательная фиксация социальной нормы жилья как части минимального стандарта уровня жизни; o определение ее с учетом не только размера, но и качества данной жилой ячейки (изолированности, благоустройства, местоположения); o вывод СГМ жилья из сферы экономического риска: он не должен служить обеспечением в сделках залогового кредитования (тем более, что, по существующему законодательству, весь риск от подобной операции, по крайней мере, теоретически ложится на государство). Практическим же выводом из концепции СГМ должно стать требование полной оплаты стоимости жилищно-коммунального обслуживания для всего сверхнормативного жилья, при сохранении на время кризиса существующих льготных ставок оплаты для жилья в пределах социальной нормы. 1.2. Муниципальные образования и местное самоуправление в системе территориальной организации и управления Население городов и сел предъявляет определенные требования к условиям жизни — окружающей среде, рабочим местам, жилью, снабжению продовольственными и промышленными товарами, энерго -, водо-, теплои газоснабжению, транспорту, связи, учреждениям медицины, образования, науки, культуры и др. Все эти вопросы решались в прошлом с помощью административных методов. Из централизованных фондов ведомствам предоставлялись ресурсы не только на производственные нужды, но и для удовлетворения минимальных социальных потребностей их работников. Для выполнения этих задач ведомства наделялись не только ресурсами, но и значительными правами, становились, по существу, хозяевами территорий. В результате в большинстве городов преобладающая часть основных фондов, причем не только производственного, но и социально-культурного назначения, принадлежала ведомствам. Роль местных органов власти была минимальной, отсутствие у них реальных рычагов управления порождало иждивенческие настроения. Основной экономической функцией самоуправления является обеспечение на местном уровне нормального хода воспроизводственных процессов — воспроизводства населения и трудовых ресурсов, окружающей среды, общественного продукта, территориальной организации хозяйства и населения. Для этого муниципальный орган должен иметь экономическую базу и правовые возможности. Экономической основой МС является муниципальная собственность. Она включает средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово -кредитные организации, муниципальный жилищный фонд, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество. Взаимоотношения местных органов с предприятиями, расположенными на их территории, строятся на правовой, в т.ч. и на договорной основе. Органы мес тного самоуправления предоставляют предприятиям землю, рабочую силу, услуги муниципального хозяйства, содействие в обеспечении рабочей силой и др. Предприятия, со своей стороны, обеспечивают население рабочими местами и доходами, участвуют в формировании местного бюджета. За местными органами закреплено право без согласования с вышестоящими властями создавать предприятия, перепрофилировать их для удовлетворения потребностей территории, образовывать территориальные и межтерриториальные, отраслевые и межотраслевые структуры управления местным хозяйством. Финансовые ресурсы МС формируются за счет бюджетных и внебюджетных, кредитных и валютных средств. Местные органы власти должны самостоятельно разрабатывать, утверждать и исполнять свои бюджеты. Вмешательство вышестоящих органов в бюджетный процесс не допускается. В то же время они отвечают за соответствие местных бюджетов нормативам минимальной обеспеченности. Органы МС имеют право самостоятельно устанавливать местные налоги, сборы и льготы по их уплате, выпускать муниципальные займы и лотереи, получать и выдавать кредиты. В реальности, однако, большинство муниципальных образований являются сегодня дотационными. Падение производства резко снижает налоговые поступления. Убыточны (как правило) предприятия коммунального хозяйства. Из-за плачевного состояния территориальных бюджетов затягивается процесс передачи ведомственного жилья и объектов социально-культурного назначения на баланс местных органов. В общем, получив юридическую самостоятельность, города, поселки и другие муниципальные образования не получили пока экономическихвозможностей для ее реализации. Выходом из этого положения могло бы стать повышение доли налоговых поступлений, остающихся в распоряжении местныхорганов. Иначе МС попадет в полную зависимость от органов государственной власти. Положительной особенностью местного самоуправления является то, что оно, в отличие от уровня субъектов Федерации, не порождает негативных эффектов чрезмерной суверенизации. Поэтому делегирование ряда государственных полномочий на местный уровень позволяет смягчить социальные последствия переживаемого страной кризиса без вредных побочныхэффектов. 1.3. Целесообразное разграничение функций между органами местного самоуправления и субъектов Российской Федерации В условиях перехода к рынку разграничение властных полномочий должно осуществляться не только по горизонтали — между законодательной и исполнительной властью, но и по вертикали — между государством и органами местного самоуправления. Этот процесс должен опираться на прочную правовую базу, обеспечивающую разграничение, делегирование и перераспределение соответствующих функций и полномочий. В основе разграничения функций по вертикали должны лежать процессы воспроизводства — населения и рабочей силы, общественного продукта и капитала, элементов окружающей среды. Различные уровни власти должны выполнять в этих процессах свои конкретные функции. Так, федеральные власти разрабатывают государственную политику, направленную на реализацию конституционных прав граждан, и |