|
69 суммируется со всеми остальными статьями расходов, чтобы определить общий норматив расходов для данной территории. Полученный таким образом норматив расходов может быть использован как для бюджетного планирования в целом, так и для конкретных целей контроля за исполнением бюджета. В первом случае норматив дает общее представление об уровне финансовых потребностей нижестоящих уровней власти и служит общим руководством для целей планирования. Однако обеспечение предполагаемого исходя из нормативов объема расходов будет зависеть от бюджетной обеспеченности центра. На практике очень мало стран использует нормативы для формирования бюджета. Тем нс мопсе, они очень часто применяются в процессе исполнения бюджета, в частности, для определения фактического объема финансирования нижестоящих уровней власти путем включения их в формулы распределения безвозмездной финансовой помощи. В сочетании с ограничениями на использование средств нормативы служат своего рода механизмом контроля за исполнением бюджета. На практике бюджетные нормативы могут использоваться в разных целях. Во-первых, чтобы определить объем финансирования, который должен быть заложен в годовом бюджете для каждой организации или учреждения. Во-вторых, чтобы контролировать минимальный объем расходов на конкретные виды услуг в ходе исполнения бюджета. В-третьих, чтобы рассчитывать объем финансовой помощи, передаваемой центром в бюджеты нижестоящих уровней. В советской бюджетной системе нормативы использовались для количественного определения минимального объема финансирования, требуемого для выполнения конкретных задач. Поскольку необходимо было ограничить возможность маневра для ведомств в области конкретного расходования выделенных им средств, то бюджетные нормы нс только |
органы власти берут на себя ответственность по определению как оптимального уровня предоставления бюджетных услуг, так и характера зависимости стоимости их предоставления от факторов, отражающих природно-климатические условия, структуру населения, развитость социальной инфраструктуры и т.п. Следует отметить, что ни один из перечисленных способов установления расходных нормативов не приводит к установлению оптимального уровня предоставления государственных услуг, однако, по нашему мнению, индексы бюджетных расходов, полученные как результат применения первого способа, в большей степени отвечают возложенным на них функциям. Даже если предпосылка об оптимальном предоставлении бюджетных услуг в регионах неверна, объемы государственных услуг, оказываемые при условии одинаковых доходов, будут ближе к оптимальному уровню, чем значения, заданные извне федеральными органами власти, т.к. региональные органы власти имеют больше возможностей для отражения предпочтений населения. Необходимо указать на то, что в расчетах согласно второму способу, не используется показатель региональных бюджетных доходов. Между тем, дифференциация именно этого параметра может служить причиной неэффективного, по мнению федерального центра, предоставления государственных услуг. Анализ международного опыта разработки и использования бюджетных нормативов. Во многих странах трансферты, перечисляемые центром в бюджеты нижестоящих уровней, преследуют цель выравнивания возможностей органов власти на местах по оказанию бюджетн (U1, ... , Uh, ... , UH). Таким образом, необходимо решить задачу максимизации функции общественного благосостояния i); G — общий объем производства общественного блага, потребляемого каждым гражданином, принятого в качестве единицы измерения. При этом предполагается, что органы власти самостоятельно выбирают уровень G и имеют возможность устанавливать вектор потребления частных благ Xh для каждого домашнего хозяйства h (h = 1, ..., H). Задачей органов власти является максимизация индивидуальной функции общественного благосостояния. Тогда, если функцию полезности каждого потребителя в терминах частных и общественных благ можно представить как Uh(Xh, G), то функцию общественного благосостояния можно выразить как ве: С.Б.Баткибеков, О.В.Луговой, И.В.Трунин. При этом использовались материалы, предоставленные к.э.н. А.М.Лавровым, заместителем руководителя департамента межбюджетных отношений Министерства финансов РФ и к.э.н. Г.В.Курляндской, Московское представительство Универститета штата Джорджия. Обоснование форм и методов оценки расходных потребностей регионов Российской Федерации При рассмотрении вопроса установления расходных нормативов, в том числе и для нижестоящих уровней бюджетной системы, прежде всего, следует обратить внимание на теоретическую сторону данной проблемы. Исходя из самых общих соображений, фиксирование нормативов оказания государственных услуг может быть определено как установление определенного уровня обеспечения общественными благами. При этом, в случае утверждения нормативов как лимитов расходования бюджетных средств на финансирование какой-либо государственной услуги такой уровень устанавливается напрямую, а при использовании расходных нормативов как одного из параметров формулы распределения финансовой помощи нижестоящим бюджетам, происходит косвенное регулирование объемов оказания государственных услуг через увеличение или сокращение доходов соответствующего бюджета. Из экономической теории государственного сектора известно условие оптимальности обеспечения общественными благами1. При существовании агрегированного производственного соотношения между частными и общественными благами: F (X, G) = 0 , где X — вектор общего объема производства частных благ размерностью (1iwijХij). Полученный таким образом норматив расходов может быть использован как для бюджетного планирования в целом, так и для конкретных целей контроля за исполнением бюджета. В первом случае норматив дает общее представление об уровне финансовых потребностей нижестоящих уровней власти и служит общим руководством для целей планирования. Однако обеспечение предполагаемого исходя из нормативов объема расходов будет зависеть от бюджетной обеспеченности центра. На практике очень мало стран использует нормативы для формирования бюджета. Тем не менее, они очень часто применяются в процессе исполнения бюджета, в частности, для определения фактического объема финансирования нижестоящих уровней власти путем включения их в формулы распределения безвозмездной финансовой помощи. В сочетании с ограничениями на использование средств нормативы служат своего рода механизмом контроля за исполнением бюджета. Подобная практика использования нормативов расходов распространена во многих странах мира. В этой связи необходимо принять ряд решений. Во-первых, следует определить круг расходных статей, в отношении которых будут определяться потребности. По идее, в него должны быть включены все бюджетные услуги без исключения, чтобы не ставить в невыгодное положение те территории, в которых не принятые в расчет услуги играют особую роль. Однако на практике из-за отсутствия необходимых данных зачастую бывает невозможно учесть все аспекты, поэтому необходимо решить, следует ли включать в расчет как капитальные затраты, так и текущие расходы. Из-за больших различий, которые нередко отмечаются в реализуемых проектах капитального строительства, их масштабности и трудностей в определении соответствующих показателей капитальные затраты обычно исключают из формул «выравнивания». Самое трудное решение, которое предстоит принять, касается факторов, используемых при определении подушевых нормативов расходов Ni для каждой расходной статьи, факторов Хij, от которых они зависят, и присвоенных им весов wij. При этом все эти решения неизбежно окажутся неточными и субъективными. Рассмотрим современную мировую практику в этой области. Мировая практика определения нормативов расходов Существует несколько способов определения нормативов расходов. Один из них основан на определении необходимыхi Р ( iiwijХij, тогда как общий норматив расходов для рассматриваемой территории можно записать так: i РNi. Кроме того, если предположить, что норматив расходов по статье i определяется j-ным количеством факторов, или Хij, то, обозначив веса, присвоенные Хij, как wij, получим подушевой норматив Ni, равный ii РNi. Тогда общий норматив расходов для данной территории можно записать следующим образом: i, то норматив расходов по этой статье, скорректированный на стоимостные различия, будет равен ых услуг населению. Как правило, существуют большие различия в расходных потребностях между территориальными образованиями. Так, например, органы власти одних регионов сталкиваются с большими концентрациями определенных демографических групп, требующих предоставления тех или иных видов бюджетных услуг в повышенном объеме (например, услуг в области здравоохранения для престарелых или образования для молодежи). Другим регионам приходится решать задачи, связанные с чрезвычайно высокой стоимостью оказания бюджетных услуг, вызванной, в частности, изношенностью инфраструктуры, климатическими особенностями или плотностью населения. «Выравнивающие трансферты» призваны выравнивать в той или иной степени расходные возможности органов власти.3 Если с помощью программы трансфертов центр пытается решить проблему горизонтальных различий между территориями, вызываемых вышеперечисленными факторами, то ему в первую очередь необходимо рассчитать расходные потребности, часто называемые «нормативами расходов». Полученные путем расчетов нормативы могут затем использоваться при планировании и осуществлении бюджетной политики, а также при определении объемов финансовой помощи, распределяемой центром между нижестоящими органами власти. При определении нормативов расходов возникает несколько вопросов. Какова должна быть методика расчета нормативов? Какая практика расчета нормативов применяется сегодня в мире? Каковы преимущества и издержки подобной практики? Какие существуют альтернативы в области подходов к определению нормативов? Все эти вопросы рассматриваются в настоящем разделе. Методика расчета нормативов расходов Существует несколько |