|
91 ориентированного на результат, является определение прямых и конечных результатов расходования бюджетных средств и показателей, на основании которых можно судить о степени достижения поставленных целей. Бюджет, ориентированный на результат, должен позволять проследить взаимосвязь между поставленными целями, осуществленными бюджетными расходами, выполненными мероприятиями и достигнутыми результатами. Такая логика построения бюджета способствует повышению его прозрачности, а также повышению степени контроля за реализацией программ и расходованием бюджетных средств. Для этого в сопроводительных документах к проекту бюджета должны присутствовать следующие показатели: 1) цели и задачи проводимой политики; 2) показатели результативности проводимой политики, которые позволили бы оценить степень достижения намеченных целей, результативность и эффективность реализации того или иного направления бюджетной политики; 3) описание необходимых для достижения намеченных целей мероприятий — для того чтобы избежать дублирования функций и оценить, насколько проведение того или иного мероприятия оправданно, каких мероприятий, наоборот, не хватает, сколько стоит реализация мероприятия; 4) финансовые средства, которые затрачены (или, как планируется, будут затрачены для проекта бюджета) на достижение поставленной цели. В настоящее время в бюджетной документации большинство этих показателей либо отсутствуют, либо не являются конкретными, измеряемыми величинами. Формат представления информации о распределении средств субъекта бюджетного планирования по целям, задачам и бюджетным целевым программам, а также о показателях деятельности субъекта бюджетного планирования, рекомендуемый Минфином для федеральных органов исполнительной власти, приведен в приложениях к Положению о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования. |
2. Федеральный и региональный опыт внедрения БОР в России 39 В первоначальной редакции Положения было предусмотрено, что доклады должны включать следующие разделы: 1. Цели и задачи деятельности СБП (в разделе должны формулироваться стратегические цели и тактические задачи СБП и подведомственных ему органов исполнительной власти). 2. Расходные обязательства и формирование доходов (должны приводиться объем и структура исполняемых расходных обязательств СБП и платежей в бюджет). 3. Результаты деятельности (для целей и задач должны устанавливаться значения показателей, характеризующих их достижение). 4. Распределение расходов по целям, задачам и программам (должно приводиться распределение отчетных и планируемых расходов СБП по целям, задачам и бюджетным целевым программам). 5. Результативность бюджетных расходов (на основе оценки результативности бюджетных расходов СБП должны представляться анализ и обоснование взаимосвязи объема (структуры) расходов и результатов деятельности СБП в отчетном и плановом периодах). Для расширения практики использования СБП бюджетных целевых программ Постановлением Правительства РФ от 23 декабря 2004 г. № 838 в указанное Положение были внесены изменения, в результате которых третий раздел докладов стал посвящаться бюджетным целевым программам и непрограммной деятельности. Теперь в данном разделе должны приводиться обоснования действующих и (или) планируемых бюджетных целевых программ, а также планируемой непрограммной деятельности СБП. В свою очередь, сведения о результатах деятельности перенесены в первый раздел докладов. В развитие указанного Положения Минфином России (2 июня 2004 г.) совместно с Минэкономразвития России (3 июня 2004 г.) были утверждены Методические рекомендации по подготовке Докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, где весьма подробным образом были охарактеризованы требования к содержанию каждого из разделов. Практика внедрения системы докладов на федеральном уровне свидетельствует об определенных улучшениях в работе СБП по подготовке докладов уже на второй год подобной работы. Так, в целом, качество докладов, подававшихся в 2004 г., существенно улучшилось по сравнению с докладами 2003 г. и в части формулирования целей и задач деятельности, и в части покрытия их результирующими показателями. Однако слабым остается встраивание программ как в доклады, так и в целом в деятельность СБП. Согласно существующей методологии решение задач должно обеспечиваться путем реализации целевых программ. На деле же к на 44 2. Федеральный и региональный опыт внедрения БОР в России на решение конкретной тактической задачи, стоящей перед главным распорядителем средств федерального бюджета, описываемой измеряемыми целевыми индикаторами; целевая программа ведомства является самостоятельным документом, отдельные ее положения и параметры включаются в доклад о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования; – аналитическая ВЦП (далее — аналитическая программа ведомства) — выделяемая в аналитических целях при подготовке доклада о результатах и основных направлениях деятельности СБП группировка расходов, направленных на решение конкретной тактической задачи, стоящей перед главным распорядителем средств федерального бюджета, описываемой целевыми индикаторами. СБП вправе утвердить: – целевую программу ведомства, намеченную к финансированию из бюджета действующих обязательств, — после получения положительных заключений экспертизы Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации; – целевую программу ведомства, предлагаемую к финансированию (полностью или частично) из бюджета принимаемых обязательств, — после одобрения Правительственной комиссией по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу перечня таких программ, если данная программа включена в его состав. Целевые программы ведомства подлежат утверждению на срок до 3-х лет приказом руководителя СБП с одновременным установлением должностного лица, ответственного за ее реализацию. Утвержденной ВЦП по согласованию с Министерством финансов Российской Федерации может присваиваться код бюджетной классификации после включения ее Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации в реестр целевых программ ведомств. В структуру ВЦП должны входить: а) паспорт программы; б) характеристика проблемы (задачи), решение которой осуществляется путем реализации программы, включая анализ причин ее возникновения, целесообразность и необходимость решения на ведомственном уровне; в) основные цели и задачи программы; г) описание ожидаемых результатов реализации программы и целевые индикаторы — измеряемые количественные показатели решения поставленных задач и хода реализации программы по годам; д) перечень и описание программных мероприятий, включая состав мероприятий, информацию о необходимых ресурсах (с указанием на 2. Федеральный и региональный опыт внедрения БОР в России 47 Однако предпринятых шагов недостаточно для того, чтобы считать реформу на федеральном уровне близкой к завершению. Во-первых, базовые изменения и дополнения, кардинально меняющие всю систему бюджетного планирования и корректирующие процедуры исполнения бюджетов, должны быть внесены в Бюджетный кодекс РФ. Без них реформу, получившую правовое закрепление лишь в подзаконных актах, можно признать проведенной, в лучшем случае, наполовину. Кроме того, именно в Бюджетном Кодексе Российской Федерации и только в нем можно закреплять нормы, расширяющие полномочия распорядителей бюджетных средств по управлению бюджетными ресурсами для оптимального достижения запланированных показателей деятельности, равно как и нормы, устанавливающие новые составы бюджетных правонарушений, адекватные мерам по децентрализации бюджетных полномочий. Во-вторых, в настоящее время принято решение1 о продолжении в 2007 г. работ по формированию системы повышения результативности бюджетных расходов. В первую очередь работы будут направлены на: – формирование системы стратегического планирования, определяющей долгосрочные и среднесрочные цели и количественные показатели их достижения, и порядок соотнесения с ними показателей деятельности субъектов бюджетного планирования и высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; – уточнение структуры Сводного доклада Правительства Российской Федерации, в том числе задающего обоснованные уровни целевых показателей для министерств, агентств и служб; – подготовка Типового положения о докладах о результатах и основных направлениях деятельности высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и уточнению методических рекомендаций о разработке указанных докладов. В-третьих, принятые правовые акты Правительства РФ сейчас проходят проверку практикой. В них уже внесены и будут вноситься и далее изменения и дополнения, устраняющие допущенные недоработки, улучшающие качество документов и — благодаря подобным мерам — повышающие их значение для целей бюджетной реформы. Вместе с тем, уже сейчас можно говорить о целесообразности выработки на федеральном уровне направлений совершенствования элементов БОР. Наиболее актуальными в настоящее время представляются следующие: – более качественное инкорпорирование бюджетирования, ориентированного на результат, в бюджетный процесс, что также окажет стимулирующие воздействие на качество разработки документов; 1 Протокол заседания Правительственной комиссии по повышению результативности бюджетных расходов от 24.10.2006 г. № 8. |