|
Государственные закупки составляют значительную часть валового внутреннего продукта страны. Через государственные заказы стимулируются определенные отрасли хозяйства, обеспечивается проведение научных разработок в индустрии высоких технологий, внедряются новые технологии в наукоемких отраслях, обеспечивается ценовая политика и управление материальными потоками. Система государственных заказов является одним из основополагающих институтов государственного регулирования. В условиях смешанной экономики государство выступает в качестве крупнейшего заказчика и потребителя продукции целого ряда отраслей, превращая государственный спрос в мощный инструмент регулирования экономики, оказывающий влияние на ее динамику и структуру. Государственный заказ как элемент экономической деятельности государства выполняет ряд важнейших функций, основными из которых являются: ■ воспроизводственная функция, заключающаяся в удовлетворении государственных нужд в товарах, работах, услугах для обеспечения стабильных воспроизводственных экономических связей с участием государства и для реализации присущих государству функций; ■ функция ценового регулирования, посредством государственных заказов оказывается косвенное влияние на динамику цен по определенным видам товаров, работ и услуг; ■ стимулирующая функция, расширение государственных закупок служит фактором роста совокупного спроса для поддержки и стимулирования национальных производителей, регулирования отраслевой и региональной структуры экономики; ■ социальная, направленная на содействие реализации социальноэкономической политики государства, в том числе вовлечение социально уязвимых групп населения в трудовой процесс; 108 |
Смотрицкая И.И. Развитие рынка государственных заказов: институты и механизмы (научный доклад). М.,2007. Данная работа является первой в рамках запланированного трехлетнего исследования, целью которого является изучение системы государственных закупок как механизма регулирования рыночной экономики. В докладе рассматриваются пути повышения эффективности системы государственных заказов (закупок) сквозь призму активизации экономической деятельности государства, развития механизма контрактных отношений между государством и хозяйственными субъектами рынка. Ведение Система государственных заказов является одним из основополагающих институтов государственного регулирования. В условиях смешанной экономики государство выступает в качестве крупнейшего заказчика и потребителя продукции целого ряда отраслей, превращая государственный спрос в мощный инструмент регулирования экономики, оказывающий влияние на ее динамику и структуру. Государственный заказ как элемент экономической деятельности государства выполняет ряд важнейших функций, основными из которых являются: воспроизводственная функция, заключающаяся в удовлетворении государственных нужд в товарах, работах, услугах для обеспечения стабильных воспроизводственных экономических связей с участием государства и для реализации присущих государству функций; функция ценового регулирования, посредством государственных заказов оказывается косвенное влияние на динамику цен по определенным видам товаров, работ и услуг; стимулирующая функция, расширение государственных закупок служит фактором роста совокупного спроса для поддержки и стимулирования национальных производителей, регулирования отраслевой и региональной структуры экономики; социальная, направленная на содействие реализации социально-экономической политики государства, в том числе вовлечение социально уязвимых групп населения в трудовой процесс; инновационная функция, заключающаяся в формировании экономических предпосылок для создания принципиально новой или с новыми потребительскими свойствами продукции (товаров, работ, услуг). Используя государственный заказ как инструмент регулирования и программирования экономики, науки и техники государство привлекает и потенциал частного предпринимательства к обеспечению устойчивости экономического развития, решению актуальных социально-экономических задач. В этом случае, в процессе воздействия системы государственных заказов на экономику наряду со стимулирующим возникает и синергетический эффект. Мировая практика показывает, что в развитых экономических странах государственные заказы широко используются как один из элементов системы поддержки экономической и социальной стабильности, обеспечения поступательного роста экономики. Хозяйственным механизмом размещения и выполнения государственных заказов выступает рынок государственных заказов (закупок). На этом рынке через систему контрактов устанавливаются и реализуются экономические и договорные связи государства-заказчика с хозяйственными субъектами различных форм собственности. Например, в странах Европейского союза в рамках общего интеграционного процесса создан единый европейский рынок государственных заказов. В некоторых ключевых отраслях (индустрия высоких технологий, тяжелое машиностроение) государственные заказы используются в качестве инструмента регулирования, позволяющего сориентировать собственных производителей на принятие определенных решений в области инвестиций, структурных преобразований для производства продукции, обеспечивающей конкурентоспособность экономики в целом. В наукоемких отраслях доля государственных закупок может достигать до 50% объема производства. Общий объем закупок в странах-участницах ЕС составляет 15-20 % совокупного ВВП Союза. 1 В России проблема формирования эффективной системы организации и управления государственными заказами имеет особое значение в связи с тем высоким удельным весом, который государственные заказы традиционно занимают в структуре расходов федерального бюджета. По данным Министерства экономического развития и торговли РФ (МЭРТ) за последние 6 лет объем закупок для государственных нужд вырос почти в 5 раз, с 230,9 млрд. руб. в 2000г. до 1092 млрд.руб. в 2005году. По предварительной оценке в 2006г. консолидированный государственный заказ достиг 2 трлн. руб., что составляет около 32% федерального бюджета. Именно государственный заказ становится одним из инструментов распределения бюджетных средств для реализации приоритетных национальных проектов в области здравоохранения, образования, жилья, агропромышленного комплекса. В отличие от стран с развитой рыночной экономикой, где рынок государственных заказов является результатом длительного эволюционного развития, перед Россией стоит задача по сути одновременного формирования институциональной системы как общенационального, так и важнейшей его части рынка государственных заказов. Развитие институтов рынка государственных заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд предполагает, в первую очередь, реформирование сложившейся в переходный период институциональной системы в сфере государственных закупок, в том числе правил и механизмов размещения заказов, заключения контрактов, процедур контроля. В рамках предлагаемого доклада рассматривается ряд актуальных проблем развития рынка государственных заказов, системы контрактных отношений как института, устанавливающего общие рамки взаимодействия, и регламентирующего механизм реализации экономических связей государства-заказчика с хозяйствующими субъектами. I Методологические подходы к формированию институциональных основ рынка государственных заказов. Общенациональные рынки экономически развитых стран обслуживают общенациональные потребности (совокупный спрос), а рынки государственных заказов (государственные рынки)2 удовлетворяют государственные потребности (государственный спрос) в товарах, работах и услугах. Рассматривая рынок государственных заказов как «организованный и институционализированный обмен» следует отметить, что в соответствии с определением Джеффри Ходжсона этот обмен включает контрактные соглашения и смену прав собственности, а рынок состоит из институтов и механизмов, призванных придавать этим видам деятельности структуру, организацию и легитимность.3 Институциональная теория рассматривает проблему развития контрактных отношений с учетом более широкого спектра форм собственности. Наряду с частной собственностью исследуется государственная, акционерная формы собственности с точки зрения их возможной эффективности в обеспечении рыночного обмена. Следует заметить, что государство при этом играет в экономической системе двойственную роль. С одной стороны, государство является гарантом исполнения контрактов, с другой стороны, обладает собственностью и само становится равноправным субъектом контрактных отношений. Поскольку вся система имущественных договорных взаимосвязей базируется на собственности, роль государства как субъекта контрактных отношений определяется, во-первых, масштабами государственной собственности в экономике, во-вторых, государственными расходами на все цели государственного хозяйствования, прежде всего на приобретение товаров, выполнение работ и оказание услуг для удовлетворения государственных потребностей. Основой для определения сущности государственных потребностей является понятие государственных нужд. Под государственными нуждами понимаются общественные потребности, которые по ряду причин не могут быть удовлетворены частным предпринимательством. 4 Размещение государственных заказов и закупку на их основе товаров, работ и услуг, удовлетворяющих такого рода потребности, финансирует государство. В соответствии с Гражданским кодексом РФ государственными нуждами признаются определяемые в установленном законом порядке потребности РФ или субъектов РФ, обеспечиваемые за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования.5 В свою очередь под государственным заказом понимается обоснованная и оформленная потребность в поставках товаров, выполнении работ и оказании услуг для государственных нужд, соответственно под размещением государственного заказа действия по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг. Государственная закупка является конечным этапом процесса реализации государственного заказа, то есть приобретение товаров, работ, услуг для государственных нужд. Если использовать терминологию теории прав собственности (Р.Коуз, Р. Познер, С. Пейович), то контрактом можно назвать любое соглашение об обмене полномочиями и их защите, являющееся результатом осознанного и свободного выбора в заданных институтами общих рамках взаимодействия. Конкретные же рамки взаимодействия, регламентирующие условия совершения сделок, определяются положениями контракта или договора между непосредственными участниками взаимодействия. Гражданский кодекс РФ признает договором «соглашение двух или несколько лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей».6 В свою очередь под государственным контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени РФ, субъекта РФ в целях обеспечения государственных нужд.7 Можно выделить ряд социально-экономических особенностей контрактных отношений на рынке государственных заказов. Во-первых, вся деятельность в рамках контрактов осуществляется на средства федерального бюджета (бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов), внебюджетных источников финансирования и регламентируется условиями контрактного договора, сметами расходов и другими документами. Подрядчик государства не имеет права самостоятельно распоряжаться полученными из бюджета средствами. Во-вторых, такая важная особенность государственного хозяйствования, как определение характеристик продукции по крупным контрактам ее будущим покупателем (правительственным ведомством, видом вооруженных сил и т. д.), а так же осуществление контроля в процессе производства, практически означает, что государственные органы принимают на себя часть функций управленческого персонала частного предприятия. В третьих, особая система ценообразования и стимулирования, предполагающая развитую дифференцированную типологию контрактов на все виды товаров и услуг, а в связи со сложностью расчетов, например, по крупным государственным программам, особенно заказам на НИОКР, контракты с государством детально разработаны, регламентированы и сложны как по структуре, так и по финансовому механизму. В-четвертых, государственные заказы могут сопровождаться определенными социально-экономическими условиями (например, привлечение субъектов малого предпринимательства, организаций инвалидов и т.д.). И, наконец, вся совокупность контрактных отношений, формирующихся в процессе размещения и реализации государственных заказов, имеет целенаправленное государственное регулирование. В связи с этим, наряду с общепринятыми рыночными механизмами и институтами, рынок государственных заказов имеет специально созданные институты, регламентирующие особенности хозяйственных отношений, в первую очередь, специальную нормативно правовую базу, институт контроля, структуру управления на разных уровнях рынка: федеральном, региональном, муниципальном. 8 Как показывает мировой опыт, по мере развития законодательства о государственных закупках, совершенствования механизма контрактных отношений происходит формирование государственной контрактной системы как института, структурирующего деятельность по планированию, размещению и выполнению государственных заказов. В США Федеральная контрактная система является основным механизмом перераспределения финансовых ресурсов федерального правительства в целях реализации краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных государственных экономических программ. На государственном рынке товаров и услуг ежегодно реализуется до 20% общего объема поставок продукции и услуг, производимых всеми отраслями американской экономики. К концу прошлого века расходы федерального правительства на закупку товаров и услуг достигли 700-800млрд.долл., что составляло более трети федерального бюджета.9 Государственные заказы (переходящий портфель) достигают 1,5-1,7 трлн. долл. ежегодно или 20% совокупного портфеля заказов промышленности. Только для создания новых технологий гражданского и военного назначения, осуществления программ НИОКР и строительства, ежегодно размещается 1,5 2 млн. государственных контрактов стоимостью от 5тыс. до 2млрд. долларов каждый.10 В США государственный контракт как экономико-правовой документ на поставку товаров, работ, услуг, разработку НИОКР представляет собой детально прописанное соглашение между государством в лице его исполнительных или уполномоченных органов и предприятием – подрядчиком, содержит взаимные обязательства сторон, ответственность, возможные санкции, имущественные и неимущественные права сторон. Он должен заключаться на конкурсной основе в результате детально прописанной процедуры конкурса. В нашей стране государственный контракт (на муниципальном уровне – муниципальный контракт) заключается в порядке, предусмотренным Гражданским кодексом РФ, Бюджетным кодексом РФ, и соответствующими федеральными законами. Под государственным или муниципальным контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени РФ, субъекта РФ или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд.11 В связи с различным характером государственных нужд, понятие государственного (муниципального) контракта предполагает совокупность договоров, имеющих различную правовую природу (купли-продажи, договора поставки, подряда, договора об оказании услуг), регулируемых Гражданским кодексом РФ. 12 II Трансформация системы государственных закупок в России. В российской экономике нормативно-правовая база по государственным и муниципальным закупкам формировалась с большими трудностями и до настоящего времени характеризуется нечеткостью и несогласованностью отдельных норм. Проблема места и роли государственного заказа в экономической деятельности государства с самого начала реформ являлась предметом дискуссий отечественных ученых и специалистов.13 В условиях перехода к рыночной экономике трансформировалась сама концепция, принципы и механизмы размещения государственного заказа. В законодательных актах принятых в 1992 и 1994гг.,14 регулирующих формирование и размещение государственных заказов в условиях экономики переходного периода, были установлены основные принципы взаимоотношений контрагентов по поставкам продукции для государственных нужд в условиях отмены обязательного госзаказа. Законодательно были закреплены понятия «федеральные государственные нужды» и «государственный контракт», провозглашена необходимость конкурсного размещения заказов. В то же время нормативные документы, регулирующие этот вид деятельности, не обеспечивали обязательности конкурентного, конкурсного принципа размещения заказов. Для выполнения государственных заказов была создана Федеральная контрактная система, в которую вошли Федеральная контрактная корпорация (ФКК) «Росконтракт» и еще порядка ста восьмидесяти организаций различного типа, в том числе, предприятия оптовой торговли, территориальные коммерческие компании, а также отдельные производственные предприятия. Все эти организации были отнесены к федеральной собственности, и для них был предусмотрен порядок акционирования, имевший следующие специфические особенности. Контрольный пакет акций организаций (51%) , вошедших в Федеральную контрактную систему, оставался в собственности государства, которое, как предполагалось, должно было их предать в управление ФКК «Росконтракт» на основе трастовых договоров сроком на три года. Однако, половина организаций, которые должны были войти в ФКС, к концу 1993 года еще не закончили процесс своего акционирования. Выполнение работ по обеспечению государственных заказов оказалось мало эффективным, слабо подкреплялось государственным финансированием,15 что негативно сказывалось на экономическом положении предприятий корпорации. В итоге в 1994г. было проведено реформирование Федеральной контрактной системы и ее приватизация. Конкурсная система государственных закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд была установлена Указом Президента РФ от 8 апреля 1997г. №305 « О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». Была разработана методология, установлены процедуры и технология государственных закупок, приняты необходимые нормативно-правовые документы. Однако, позднее принятые законодательные акты16 сузили сферу применения конкурсного размещения заказов и по сути сделали их необязательными. В связи с этим законодательство РФ о закупках продукции для государственных и муниципальных нужд не имело единой системы. Отношения по закупкам были регламентированные целым рядом федеральных законов и подзаконных нормативных актов, содержали значительное количество противоречивых норм. На уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований сложилась отдельная система законодательства о закупках. В результате в сфере государственных закупок сформировался неформальный «теневой» институт коррупции, препятствующий развитию цивилизованного рынка государственных заказов, формированию экономической среды для установления эффективных контрактных отношений между государством заказчиком и его поставщиками (исполнителями, подрядчиками). По данным Федеральной антимонопольной службы РФ (ФАС) коррупция ежегодно поглощает порядка 15-20% стоимости совокупного объема государственного заказа. Между тем при правильной организации системы государственных закупок, при существующих объемах, можно экономить не менее 150 млрд. руб. в год. 17 Проблема формирования конкурентной, эффективной системы государственных закупок стала особенно актуальной в связи с активизацией роли государства в экономике страны. Институты и механизмы рынка государственных заказов должны соответствовать современному этапу развития российской экономики, ее ресурсному потенциалу. Вступление с 1января 2006г. в действие нового Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» 18 предполагает реализацию комплекса мер, направленных на реформирование системы государственных заказов в рамках следующих основных направлений. 1. Развитие нормативной правовой базы государственного рынка товаров и услуг. Предусматривает систематизацию законодательства РФ о государственных и муниципальных закупках путем принятия согласованных основополагающих нормативных актов, регламентирующих правовые и процедурные вопросы закупок. Новый закон является универсальным, распространяется на все уровни государственной власти и органы местного самоуправления. Во многом данный Закон нивелирует те недостатки и разночтения, которые существовали в нормативных актах. 19 2. Совершенствование и регламентация всей технологии (правил, порядка и процедур) закупок. Уточнены положения, регулирующие порядок размещения заказов. Помимо конкурсов установлена возможность проведения закупок посредством проведения аукционов, в том числе открытых аукционов в электронной форме. Ведена новая процедура закупок без проведения торгов – закупки на товарной бирже. Регламентирована процедурная часть организации и проведения размещения государственного и муниципального заказов. 3. Создание системы оперативного контроля и аудита проведения конкурсных процедур, эффективности бюджетных расходов. С целью обеспечения транспарентности процедур размещения государственного (муниципального) заказа на официальных сайтах по закупкам в сети Интернет в обязательном порядке должна размещаться вся информация о проведении торгов и сведения о заключенных контрактах. В настоящее время начал работать Единый федеральный реестр государственных закупок и контрактов, который содержит сведения о наименовании заказчика, источнике финансирования, процедуре размещения заказа, наименовании и местонахождении поставщика, номенклатуре и цене закупаемой продукции, информацию о заключении контракта. Вступили в действие постановление Правительства РФ о назначении федерального контрольного органа в сфере размещения заказов (с 2006г. ФАС России) и о назначении органа, уполномоченного на ведение федерального реестра контрактов (Федеральное казначейство, начиная с 2007г.). Усиление контроля в системе государственных закупок предусматривает и реализацию комплекса мер по повышению ответственности должностных лиц за нарушение контрактов (срыв сроков поставки, недопоставка), неэффективное расходование бюджетных средств (закупка некачественного или несоответствующего реальным потребностям товара). Для повышения ответственности должностных лиц внесены необходимые изменения в Кодекс РФ об административных нарушениях (статьи 7.29–7.32). Законом так же определено ряд мер социально-экономического характера для вовлечения социально уязвимых групп населения в трудовой процесс, поддержки малого бизнеса. Это преференции учреждениям уголовно-исполнительной системы, организациям инвалидов, субъектам малого предпринимательства. В целом методология проведения реформы направлена на формирование конкурсной, эффективной и прозрачной системы размещения государственных (муниципальных) заказов, заключения государственных (муниципальных) контрактов. III Современное состояние рынка государственных заказов в России можно охарактеризовать как переходное, сочетание факторов и обстоятельств, определяющих этот переход, во многом зависит от вступления в силу всех предусмотренных реформой нормативно правовых актов, в полной мере реализующих на практике положения нового Закона. В качестве координационного органа, обеспечивающего разработку и реализацию единой государственной политики в сфере государственных закупок товаров (работ, услуг) выступает Совет по государственным закупкам при Минэкономразвития России. В настоящее время ведется работа по приведению в соответствие с Законом ряда нормативных правовых документов, которые устанавливают отраслевые особенности или регламентируют установленные процедуры размещения заказов. В рамках этой работы Минэкономразвития России готовит проекты о внесении изменений в более 100 действующих нормативно правовых актов. Однако формирование правовой базы в сфере государственных закупок сопровождается нечетким взаимодействием и отсутствием единой позиции по ряду норм у федеральных исполнительных органов. Отстаивание ведомственных интересов приводит к несоблюдению сроков согласований, затягиванию принятия необходимых законодательных актов. Например, такая ситуация сложилась при подготовке проекта постановления Правительства РФ «Об утверждении перечня, товаров, работ, услуг размещение заказов соответственно на поставки, выполнение, оказание которых осуществляется путем проведения аукциона». Проект был подготовлен и направлен на согласование в сентябре 2005г., а внесен на рассмотрение в Правительство РФ только в августе 2006г. В то же время в отсутствии указанного перечня государственные и муниципальные заказчики по своему усмотрению размещали заказы путем проведения аукционов, что не противоречит принятому Закону. Только за счет средств Федерального бюджета в первом полугодии 2006г. было проведено 124 аукциона, до конца года планировалось провести еще 147 аукционов. В свою очередь вступление в силу норм закона о размещении заказов на поставки товаров, выполнении работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд выявило ряд недостатков и проблем его практического применения, что породило волну нарушений и жалоб, необходимость корректировки отдельных статей. Только за семь месяцев 2006г. (по состоянию на август) Федеральная антимонопольная служба рассмотрела более 800 жалоб от участников размещения заказов, 500 из которых признаны обоснованными, провела более 340 проверок.20 В результате на федеральном, региональном и муниципальном уровне система государственных закупок имеет следующие общие проблемы: нечеткость и несогласованность отдельных нормативных правовых актов трактовки отдельных норм и правил распределения бюджетных средств, предусмотренных законодательством; несовершенство системы прогнозирования и планирования на этапе подготовки бюджета, приводящее к затягиванию сроков проведения конкурсов, перерасходу бюджетных средств; отсутствие полноценной методической базы проведения закупок, в том числе регистрации государственных и муниципальных контрактов; сложности информационного обеспечения размещения заказов; отсутствие эффективного контроля за выполнением установленных норм и правил размещения заказов; недостаточное материально-техническое обеспечение деятельности государственных и муниципальных заказчиков, органов контроля; отсутствие профессионально подготовленных специалистов. Указанные проблемы создают трудности не только для функционирования самих органов государственной власти и местного самоуправления, но, прежде всего, для развития хозяйственных отношений с частным бизнесом. Субъекты рынка, не имея возможности четко ориентироваться в законодательстве, теряют интерес к участию в конкурсах на размещение государственных и муниципальных заказов, что снижает уровень конкуренции, а значит, не способствует получению оптимальных цен на закупаемую продукцию и ведет к неэффективности закупок. В то же время наблюдается положительная динамика основных показателей, характеризующих развитие рынка государственных заказов. Увеличивается объем закупок для государственных нужд. За период 2000-2006г.г. объем закупок вырос в 8,7 раз. В то же время, как показывает проведенный анализ статистических данных (таблица 1) 21 , в период 2000-2004г.г. значимой динамики роста государственных расходов на закупки в сопоставлении с долей этих расходов в ВВП, а так же по отношению к доходной части федерального бюджета, не наблюдалось. Пик расходов пришелся на 2006г. По оценке экспертов совокупный государственный заказ в 2006г. превысил 2 трлн. рублей и составил порядка 7,5 % ВВП. Таблица 1 Динамика закупок для государственных нужд в 2000-2006г.г. 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 * Федеральный бюджет доходы Млрд. руб. 1132,1 1594,0 2204,7 2586,2 3428,9 5127,2 6276,3 Валовый внутренний продукт млрд.руб 7306 8944 10831 13243 16966 21598 26621,3 Объем закупок Млрд.руб 230,9 З52,8 463,5 615,4 786,5 1092,0 2008,2 Объем закупок в % к доходной части федерального бюджета 20,4 22,1 21,0 23,8 22,9 21,3 31,9 Объем закупок в % к ВВП 3,1 3,9 4,3 4,6 4,6 5,1 7,5 *данные за 2006г. приведены по предварительной оценке Росстата. Только за первые полгода 2006г. (по сравнению с первым полугодием 2005г.) объемы государственных закупок выросли в 1,5 раза, в сфере размещения заказов почти на 8% увеличился удельный вес контрактов, заключенных по результатам торгов, на 9% снизился удельный вес контрактов, заключенных с единственных поставщиком. На основании приведенных показателей можно сделать вывод о том, что в России доля государственных расходов на закупки товаров, работ, услуг для государственных нужд по отношению к ВВП ниже, чем в странах ЕС (15-20% ВВП), в США (около 15%). Однако статистика не отражает в полной мере государственные расходы и объемы закупок по ряду причин: частично определенные сведения засекречены (по государственному резерву и оборонному заказу); не все государственные заказчики в полном объеме предоставляют необходимые данные. Тем не менее, анализ результатов размещения и реализации государственных заказов по данным официальной статистики, материалов Минэкономразвития РФ, ФАС РФ позволяет сделать определенные выводы. В первую очередь, наблюдается устойчивая тенденция к росту государственных закупок на всех уровнях рынка: федеральном, региональном, муниципальном. Так, в соответствии с прогнозом на 2007г. (таблица 2), продолжится рост закупок для государственных нужд на 20,0 % по сравнению с предыдущим 2006г. Сумма закупок превысит 2,4 трлн. руб., что составит по предварительным данным 34,8% доходной части федерального бюджета.22 Соответственно на федеральном уровне прогнозируется увеличение объема закупок на 21,9%, на уровне субъектов РФ на 18,8%. Что касается закупок для муниципальных нужд то по оценке Минэкономразвития РФ в 2006г. их объем составил порядка 475 млрд.руб, в соответствии с прогнозом на 2007г. ожидается рост на 22,1%, объем закупок достигнет суммы в 580млрд.руб. В настоящее время на региональном и муниципальном уровне происходит активизация деятельности по развитию рыночных процедур размещения государственного (муниципального заказа). Таблица 2. Прогноз объемов продукции, закупаемой для государственных нужд за счет средств бюджета и внебюджетных источников финансирования на 2007г. (млрд. руб.) 23 2006 оценка 2007 прогноз Объем в процентах к 2006г. на федеральном уровне всего в том числе: 828,6 1009,7 121,9 Товары 272,3 346,9 127,4 Работы 335,8 409,6 122,0 Услуги 220,5 253,2 114,8 на уровне субъектов РФ всего в том числе: 1179,6 1401,0 118,8 Товары 307,9 365,6 118,7 Работы 574,4 683,9 119,1 Услуги 297,3 351,5 118,2 ИТОГО 2008,2 2410,7 120,0 В ряде субъектов РФ сформировались институциональные основы по развитию регионального рынка государственных заказов, проведению конкурентных конкурсных процедур. Сформированы централизованные органы, отвечающие за размещение и реализацию государственных региональных заказов. Например, в Москве – Комитет по организации и проведению конкурсов и аукционов, в республике Татарстан – Агентство по государственному заказу Республики Татарстан, в Московской области – Координатор государственного заказа Московской области, в Ярославской области – Департамент государственного заказа и т.д. Следует отметить, что на региональном и муниципальном уровне активно формируется инфраструктура рынка государственных заказов как система взаимосвязанных элементов, обеспечивающая механизм взаимодействия субъектов контрактных отношений. Важнейшими элементами инфраструктуры являются: управляющие центры; торги (конкурсы) и сопутствующие им специальные структуры; современные информационно аналитические системы, в т.ч. специальные сайты в интернете, базы данных поставщиков, реестры контрактов и закупок, постоянно действующие выставки, специализированные издания, общедоступные электронные информационные издания; учебные структуры, осуществляющие подготовку специалистов в области государственных закупок; разветвленная сеть фирм консультантов; финансовая система, обеспечивающая гарантии обязательств поставщиков; некоммерческие структуры, созданные поставщиками для защиты своих прав и интересов на рынке государственных закупок. Приоритетными становятся открытые, конкурсные принципы размещения заказов. В целом в 2006г. число проведенных открытых конкурсов выросло на 57% (по сравнению с 2005г.), в свою очередь число закрытых конкурсов сократилось на 21%. Например, в Москве в период 2003-2006г.г. произошло резкое сокращение стоимости заключенных контрактов посредством закрытых конкурсов, в процентном соотношении доля таких закупок снизилась с 57,8% в 2003г. до 7% в 2005г. В 2006г. размещение государственного заказа на сумму 293 млрд.руб. было проведено только на основе открытых конкурсов. В республике Татарстан в 2006г. 63,4% всего объема централизованных закупок произведено на открытых аукционах и 24,8% на закрытых конкурсах. В Санкт-Петербурге за период 2004-2006г.г. доля закупок в расходах бюджета выросла с 54,6% до 58,2 % и составила 111,7млрд.руб. В структуре размещения заказа (по сумме размещения) наблюдается тенденция роста конкурсов с 36,7% до 45,3% . В Ярославской области 75% объема закупок (в стоимостном выражении) было произведено на основе размещения заказов путем проведения открытых конкурсов. Однако, заслуживает отдельного внимания качество и «прозрачность» проводимых конкурсов. По оценкам экономистов честные торги на поставку продукции для государственных нужд составляют сегодня около 10% от общего количества проводимых открытых конкурсов. 24 Во-первых, это проблема массовых ошибок в оформлении документов, организации проведения конкурсов, совершенных, в ряде случаев намеренно, в целях создания условий для победы определенных организаций. И, во-вторых, получившие на практике распространение, особенно на закрытых конкурсах, так называемые «псевдоконкурсы», предполагающие скоординированные действия участников размещения заказа. Причины подобных нарушений кроются как в несовершенстве законодательства, недостаточной квалификации специалистов по государственным закупкам, так и в отсутствии действенного контроля за процедурой размещения заказов. На современном этапе мы можем говорить только о становлении системы контроля за соблюдением законодательства при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказания услуг для государственных (муниципальных) нужд. На всех уровня рынка выделяются структуры, уполномоченные на осуществление контроля, и наделяются соответствующими функциями. На федеральном уровне в соответствии с принятыми нормативно-правовыми актами Федеральная антимонопольная служба и Федеральная служба по оборонному заказу (в случае размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу), на уровне субъектов Федерации и муниципалитетов соответствующие органы исполнительных властей. Контроль за соблюдением заказчиками законодательства осуществляется путем проведения плановых и внеплановых проверок. В целях оптимизации размещения государственных заказов в ряде регионов реализуется проект присвоения «Рейтинга прозрачности государственных и корпоративных закупок». Деятельность государственных заказчиков оценивается по нескольким критериям: экономическая эффективность, соблюдение законодательства при размещении заказов, уменьшение доли закупок без конкурсов, квалификация членов конкурсных комиссий. В этой связи в отчетности субъектов рынка государственного заказа отмечается бурный рост «процентов» экономии государственных и муниципальных средств, как показателя повышения эффективности размещения заказов. Так, по данным Минэкономразвития расширение и регламентация использования «прозрачных» процедур (через открытые торги и аукционы) позволило сэкономить в первом полугодии 2006г. 56 млрд.руб. бюджетных средств.25 Очевидно, что реализация комплекс мер нового закона позволяет решать ряд важных задач, в частности, получают приоритетное развитие конкурсные и аукционные закупки, устанавливаются единые правила, принципы транспарентности процедур размещения государственного заказа. На основе общих юридических норм и регламентирующих требований к процедурам, сверху донизу от закупок для федеральных нужд до размещения муниципального заказа, формируется «единое экономическое пространство» государственных закупок. В то же время возникло много проблем в применении нового законодательства, в среднем 80% «прозрачных» теперь документов заказчиков свидетельствует о несоответствии их закону.26 В новом законе прослеживается процедурный, формализованный подход к государственным закупкам, не учитывается специфика заключения контрактов на целый ряд видов товаров, услуг и работ (например, инновационная деятельность, наукоемкая, высокотехнологичная продукция, проектно-изыскательские работы, поставки продукции, долгосрочные работы). В соответствии с новым законом определен новый порядок формирования контрактных цен на основе начальной цены контракта, устанавливаемой государственным заказчиком, что предполагает необходимость проведения анализа рыночных цен по номенклатуре закупаемой продукции для формирования соотношения «цена-качество». Однако, применения этого положения на практике оказалось проблематичным вследствие отсутствия регламентации понятия начальной цены для определенных видов товаров, работ, услуг, и связи с различными видами применяемых контрактов (например, контракты стимулирующего типа, контракты с возмещением издержек), отсутствия методик обоснования, механизмов определения этой цены.27 Одной из актуальных проблем на современном этапе является заключение долгосрочных контрактов. Бюджетный кодекс РФ (в редакции от 2 февраля 2006г.) предусмотрел возможность заключать долгосрочные контракты на работы, услуги, длительность оказания которых составляет более одного года. В свою очередь, Минэкономразвития РФ разработало проект нормативного акта, регламентирующего перечень таких работ и услуг. В него вошли изыскательные, научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, работы по созданию новых медицинских технологий и т.д. Но возникающие сложности при существующем порядке исполнения бюджетных обязательств в рамках текущего финансового года затягивают процесс принятия и регламентирования данного вида контрактов. Процедурный характер нового законодательства проявляется и в достаточно узком подходе к разработке методов оценки экономической эффективности решений в сфере государственных закупок. Прямая экономия бюджетных средств вследствие снижения цен за счет оптимизации процедуры размещения (по сравнению с запланированным объемом финансирования) не является показателем экономической эффективности системы государственных заказов. Экономическая эффективность государственных закупок является синергетическим результатом взаимодействия всех институтов и механизмов рынка государственных заказов. IV Институциональные проблемы развития системы государственных заказов. В настоящее время в России происходит формирование институциональной среды для развития контрактных отношений на рынке государственных заказов. Устанавливаются и законодательно закрепляются экономические условия, социальные правила и юридические нормы, регламентирующие отношения государства-заказчика и подрядчиков хозяйственных субъектов различных форм собственности в сфере государственных закупок. Проводимая реформа системы государственных закупок направлена на формирование институциональных принципов размещения государственного заказа, заключения контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, главными из которых являются: принцип конкурсности; принцип прозрачности и открытости; принцип равноправности всех участников размещения заказов; принцип ответственности за нарушение порядка размещения государственных заказов, а так же условий и сроков заключенных контрактов; принцип контроля и подотчетности использования бюджетных средств. Однако, в настоящее время мы можем говорить только о начальном этапе реформы, на котором «прививаются», внедряются в практику новые процедуры и способы размещения заказа, рыночные по форме, но не имеющие соответствующего разработанного нормативно-правового и экономического механизма по содержанию. За рамками реформы остались важнейшие этапы общего процесса обеспечения государственных (муниципальных) нужд: планирование и определение государственных (муниципальных потребностей); формирование заказов на закупки продукции; финансирование и стимулирование реализации государственных заказов; мониторинг выполнения контрактов. Это свидетельствует об отсутствии комплексного подхода к реформе сферы государственных и муниципальных закупок, о сохранении институциональных предпосылок для коррупции, злоупотреблений при расходовании бюджетных средств. А главное, об игнорировании системы государственных заказов как стратегического инструмента регулирования социально-экономического развития страны. В то же время, в связи с устойчивой тенденцией роста объема расходов на государственные закупки, увеличения их доли в федеральном бюджете, все более актуальной становится проблематика организации «экономики государственного заказа», то есть формирования организационных, экономических условий и механизмов для наиболее эффективного использования государственных ресурсов. Реализация административной реформы (Федерация, регионы, муниципальные образования) остро ставит проблему необходимости активных организационных преобразований на рынке государственных заказов. В настоящее время наблюдается явно выраженная тенденция к централизации ряда функций по размещению государственного заказа. На региональном и муниципальном уровне тенденция к централизации деятельности по размещению государственных заказов в значительной степени связана с необходимостью консолидации ресурсов (особенно на уровне областных центров) для создания инфраструктуры для проведения конкурсных торгов. На федеральном уровне наиболее показателен пример системы государственного оборонного заказа (гособоронзаказ). Объем гособоронзаказа с начала века увеличился более чем в пять раз, возрастая каждый год почти на 30%. В то же время при таком росте объемов средств часть из них использовалась неэффективно или вовсе оставалась неосвоенной.28 В 2007г. Федеральным бюджетом предусмотрено направить на весь государственный оборонный заказ 734,6 млрд.руб. 29 Для повышения эффективности государственных закупок реализовано ряд мер по централизации деятельности на всех стадиях формирования, размещения и реализации государственных заказов. В этих целях создана специальная структура для реализации функций размещения заказов и поставки продукции по определенной номенклатуре (для служб тыла) в рамках оборонного заказа (Центр заказов и поставок материальных технических средств тыла Вооруженных сил РФ). Указом Президента от 5 февраля 2007г. №119 создано Федеральное агентство по поставкам вооружений, военной, специальной техники и материальных средств. Это гражданское агентство контрактации30 будет (с 1 января 2008г.) централизованно осуществлять функции государственного заказчика по размещению заказов, заключению, оплате, контролю и учету выполнения контрактов по государственному оборонному заказу для всех силовых ведомств. В свою очередь, Рособоронзаказ, осуществляет контроль на всех стадиях планирования, размещения и выполнения государственных заказов на основе сквозных комплексных проверок с привлечением независимых экспертов для оценки качества закупаемой продукции. Формирование единого экономического пространства государственных закупок, необходимость организации действенного и эффективного контроля, по нашему мнению, предполагает выстраивание более централизованной организационной структуры в сфере государственных закупок. В первую очередь речь идет о необходимости создания специализированной организационной структуры на федеральном уровне, предметом деятельности которой должно стать реализация государственной политики в сфере государственных закупок, комплексное управление системой государственных заказов. Следует отметить, что опыт контрольной деятельности ФАС (подчеркнем, только в сфере размещения заказов) показал, что при наличии других основополагающих видов деятельности, сложно справляться с поступающими объемами жалоб. В свою очередь, это потребует подготовки и формирования профессионального кадрового состава для системы государственных и муниципальных закупок, так как показывает практика, нарушения в размещении заказов и заключении контрактов в определенной степени происходит из-за неграмотности управленческого персонала. Следует так же отметить, что низкая правовая грамотность и правовая культура специалистов, незнание особенностей применения закона, является одной из острейших проблем на современном этапе. 31 В основе достижения эффективности государственных закупок в рыночной экономике лежит жестко регламентированная и диверсифицированная система контрактов, механизмов ценообразования и контроля реализации контрактов, расширенный системный подход к методам оценке экономических результатов принимаемых решений. В связи с этим одной их базовых проблем дальнейшего развития контрактных отношений в сфере государственных закупок является создание государственного контрактного права как особого раздела хозяйственного права, формирование диверсифицированной системы контрактов на поставки товаров, оказание услуг и выполнение работ для государственных и муниципальных нужд. В большинстве стран (США, Англия, Франция, Италия и др.) закупочная политика регулируется специальным законодательством. Это объясняется, во-первых, с особым юридическим характером договоров в сфере государственных закупок, во-вторых, тем, что все законодательные акты носят комплексный характер, поскольку включают в себя нормы гражданского и административного права, так как предметом их правового регулирования выступает целенаправленная деятельность государства в сфере закупок. 32 Однако создание института контрактного права, несомненно, представляет собой сложный и длительный по времени процесс, предполагающий сотрудничество и взаимодействие различных структур государственной власти. На современном этапе, в первую очередь, необходимо разработать обоснованную диверсифицированную типологию контрактов для различной номенклатуры товаров, видов работ и услуг с учетом различных форм размещения государственных заказов. Достаточно остро стоит и проблема заключения и организации финансирования долгосрочных контрактов, обоснованного ценообразования, кредитования государственных контрактов, в том числе с привлечением частного капитала. Это представляется особенно важным в связи с тем, что возрастает объем средств, инвестируемых государством через систему государственных заказов в долгосрочные капиталоемкие проекты. Например, на реализацию государственной программы перевооружения армии, рассчитанной на 2007-2015годы, предусмотрено выделение 5трлн.руб.33 Помимо принятой в этом году Федеральной целевой программы «Национальная технологическая база» на 2007-2011г. (с планируемым объемом средств порядка 99,5млрд.руб.), на рассмотрении в правительстве находятся три новые инновационные ФЦП:«Развитие инфраструктуры наноиндустрии», «Развитие электронно-компонентной базы радиоэлектроники» и «Обеспечения ядерной и радиационной безопасности». С одной стороны, государственные инвестиции в инновационные проекты являются необходимым условием развития конкурентоспособности экономики страны, с другой, существующая институциональная система в сфере государственных закупок не позволяет эффективно использовать эти средства. В основе разработки экономической политики в сфере государственных закупок, направленной на достижение экономической эффективности системы, должен лежать переход к стратегическому планированию и управлению, использованию современных методов маркетинга на всех этапах формирования и размещения государственных заказов, заключения и выполнения контрактов. Такой подход предполагает внедрение инноваций в технологию государственных закупок, профессиональную подготовку кадров, развитие гибких организационных структур, сопровождающих весь цикл реализации государственного заказа в рамках инновационных проектов. И, наконец, формирование механизма финансирования государственных заказов, включающего для долгосрочных проектов обязательный анализ и оценку внешних рисков, связанных с возможностями выполнения обязательств государственными заказчиками, например, при изменении конъюнктуры мировых цен нефть и газ. В связи со сложностью расчетов в рамках контрактов по крупным государственным программам, инновационным технологиям эти государственные экономические соглашения должны быть наиболее детально разработаны по структуре и финансовому механизму. При этом, следует учитывать, что контрактная система в сфере государственных закупок является важнейшим институтом экономического партнерства государства и бизнеса и ее следует строить на принципах, обеспечивающих сбалансированность интересов государства и частного предпринимательства. Необходимо активнее привлекать к реализации государственного заказа материальные и интеллектуальные ресурсы частного сектора экономики, что придаст большую гибкость и мобильность выполнению долгосрочных проектов.34 В свою очередь, повышение эффективности государственных заказов позволит последовательно перейти к целостной контрактной системе, превратив государственный заказ и государственный контракт в более сложный механизм хозяйствования, сочетающий в себе программно-целевую и регулирующие функции. Это потребует формирования соответствующей структуры федеральных органов, которая обеспечит регулирование деятельности по размещению государственных заказов и осуществлению государственных закупок в определенных сферах экономики, превратив государственный заказ в рыночный инструмент достижения социально-экономических целей государства. Как показывает мировой опыт, в странах с развитой рыночной экономикой Федеральная контрактная система (ФКС) наряду с федеральным (государственным) бюджетом и федеральной (государственной) налоговой системой выступает важнейшим механизмом государственного регулирования развития экономики, науки и техники, обеспечения высоких темпов экономического роста. Однако, в нашей стране необходимость формирования государственной контрактной системы как единого механизма управления заказами, государственного механизма хозяйствования и экономического регулирования не находит отражения ни в одной программе Правительства. В тоже время, очевидно, что Россия нуждается в значительных инвестициях в развитие институциональной базы, создание инновационных технологий, инфраструктуру, человеческий капитал, в концентрации материальных, финансовых, научно-технических ресурсов для проведения многосторонней модернизации и реконструкции производственной базы, создания социально-экономической системы, способной успешно развиваться в мировой экономике. Именно государственная контрактная система может стать эффективным инструментом концентрации материальных, трудовых ресурсов и научного, промышленного потенциала страны для осуществления научно-технических, инновационных, социально-экономических программ. В этих условиях система государственных закупок должна стать не просто эффективной и прозрачной формой использования бюджетных средств, а одним из инструментов управления и экономического регулирования развития страны. В целом представляется, что рассматриваемая проблема формирования эффективного института государственного заказа требует дальнейшей теоретической и практической разработки в рамках следующих основных направлений: разработка концептуальных подходов к развитию системы государственных заказов как инструменту государственного регулирования экономики; формирование основ политики размещения государственных заказов для удовлетворения государственных нужд; развитие институтов и механизмов рынка государственных заказов; обеспечение эффективности «экономики» государственного заказа; привлечение частного предпринимательства в сферу государственных закупок. |