Проверяемый текст
Кузнецов К.В. Международная практика и российские реалии госзакупок // Госзаказ 2005, - №2.
[стр. 73]

использования зарубежных достижений в области регламентирования закупок является фрагментарность заимствования, когда берется какой-то весьма эффективный элемент (закупочная процедура, правило документооборота и т.
п.), но при этом мало учитывается, что он является органичной частью отличной от нашей системы закупок.
В результате мы имеем набор практически идеальных шестеренок, которые
вставляем в непредназначенный для них механизм.
Яркий тому пример уже упомянутые выше методические материалы
Минэкономразвития.
Благодаря им, значительный процент конкурсных документаций отечественных госзаказчиков строится по модульному принципу.
И это оправдано, но в случаях, когда документ разделяется на два вида модулей: "не меняемых”, т.е.
остающихся неизменными при любом конкурсе (таких как "Инструкция участникам конкурса”), и "меняемых” (например, "Информационная карта", конкретизирующая "Инструкции участникам конкурса" для данной закупки).
Идея этого подхода проста: раз есть "не меняемые" модули, то поставщику достаточно один раз изучить их и в дальнейшем во всех конкурсах работать только с "меняемыми".
Аналогично и с утверждением и согласованием конкурсной документации организатором конкурса и заказчиком рассматриваются только ее "меняемые" модули.
И вот тут-то и проявляется проблема: у Всемирного банка типовая документация является обязательной, и организатор конкурса не имеет права вносить изменения в "не меняемые" модули.
Минэкономразвития же предложило типовые документации лишь как необязательные рекомендации, а потому организатор конкурса может вносить изменения в
любые модули.
В итоге все плюсы модульности теряются, а минусы, такие как низкая читабельность, остаются.
К сожалению, некоторые принципиальные, детально проработанные мировым закупочным сообществом, вопросы, до сих пор не нашли отражения в российской практике.
Среди них, один из важнейших отсутствие различия в процедурах проведения закупок товаров,
73
[стр. 1]

Элементы регламентирования государственных закупок появились в России еще в петровские времена (некоторые эксперты находят примеры использования конкурсных процедур и в эпохе Ивана Грозного, а то и раньше), однако накопленный положительный опыт в этой сфере оказался невостребованным в момент создания действующей системы госзакупок.
Так, несправедливо забытой оказались некогда популярная переторжка (конкурс с редукционом \"аукционом на понижение\"), широко использовавшаяся в России до начала XX века.
Если провести даже поверхностный анализ, становится очевидным, что современная система российских государственных закупок построена преимущественно на основе зарубежного, а не национального исторического опыта.
Практически во всех основных законодательных, нормативных и методических документах красной нитью прослеживаются элементы из аналогичных документов ООН.
В первую очередь, это касается типового закона о госзакупках ЮНСИТРАЛ (UNCITRAL Комиссия ООН по праву международной торговли) о закупках товаров (работ) и услуг и положений о закупках Всемирного банка.
Апогеем заимствований по праву можно назвать \"Методические рекомендации по проведению торгов (конкурса) на закупку товаров (работ), квалификационному отбору поставщиков (подрядчиков) (конкурсную документацию)\", утвержденную приказом Минэкономики России 30.09.1997 №117, являющиеся практически дословным переводом типовых конкурсных документаций Всемирного банка.
Зарубежный закупочный опыт в нашей стране всегда воспринимался неоднозначно.
Часть специалистов, особенно начавших свой профессиональный путь с международных проектов, в первую очередь, Всемирного банка, считает, что опыт передовых стран должен рассматриваться, если не как эталон, то как один из основных ориентиров в построении отечественной системы закупок.
Другие же говорят о радикальной специфике российских закупок, национальном менталитете и т.
п.
Конечно же \"национальный\" человеческий фактор, уровень бюрократизации, коррупции и профессионализма во многом определяют эффективность системы закупок.
Но ничего дурного в грамотной компиляции наработок иностранных коллег нет, более того, он позволяет не изобретать заново велосипеды и избежать забегов по полям, усеянным граблями.
Однако к этому процессу нужно подходить очень взвешенно и аккуратно.
И вот тут то и кроятся причины многочисленных сбоев в, казалось бы, проверенных годами и странами закупочных технологиях.
Опыт Всемирного банка Вне зависимости от страны реализации проекта, способы и правила проведения закупок по проектам Всемирного банка остаются неизменными и достаточно четко регламентированными на основе конкурсных процедур.
Закупки в понимании Всемирного банка делятся на три категории: * товары; * работы; * услуги.
Правила закупок товаров и работ, изложенные в документе \"Руководство.
Закупки по займам МБРР и кредитам МАР\", имеют много общего с используемыми в отечественных госзакупках.
Основным способом закупки являются \"Международные конкурсные торги\" (МКТ).
Объявление об их проведении публикуется в официальном издании банка Development Business и в общенациональных газетах страны реализации проекта.
По сложным проектам МКТ могут проводиться с предварительным квалификационным отбором, а также с использованием двухэтапной процедуры.
В случае, когда МКТ проводить нецелесообразно, Всемирный банк разрешает применять иные процедуры, такие как: * \"Ограниченные международные торги\" (аналог закрытого конкурса), которые используются в случаях, если стоимость контрактов является небольшой или имеется ограниченное число поставщиков необходимых товаров, работ и услуг; * \"Национальные конкурсные торги\", не требующие обязательного участия зарубежных поставщиков; * \"Закупка товаров в свободной торговле\", в ходе которой производится сравнение цен, объявленных тремя и более поставщиками (аналог запроса котировок); * \"Прямое заключение контракта\" (аналог закупки из единственного источника) закупка у единственного источника.
Основным фактором выбора победителя при закупках товаров и работ по процедурам Всемирного банка является цена, при условии выполнения всех технических требований.
Все технические и иные преимущества того или иного предложения должны по возможности переводиться в денежное исчисление.
А вот поставщики консультационных услуг выбираются по иным принципам, которые изложены в документе \"Руководство.
Использование консультантов заемщиками Всемирного банка и Всемирным банком как исполнительным органом\".
В отличие от закупок товаров и работ, при закупке услуг главным критерием часто является не цена, а качество.
Предпочтительным способом закупки услуг, с точки зрения Банка, является \"Отбор по качеству и стоимости\".
Из списка поставщиков, выразивших интерес к участию в закупках, организатор конкурса составляет так называемый \"короткий список\" из 5-7 организаций с наилучшей квалификацией, которые допускаются к конкурсу, в процессе которого при определении победителя учитывается качество предложения и стоимость услуг.
В случаях, когда речь идет о выборе поставщика для выполнения сложных или узко специализированных заданий, для которых трудно сформулировать точные требования и определить возможные материально-технические затраты; заданий, цель которых заключается в получении услуг самых лучших экспертов; заданий, которые могут быть выполнены самыми разными способами, что делает невозможным сопоставление предложений, используется процедура \"Отбор по качеству\".
Для относительно простых заданий, которые поддаются точному определению и имеют фиксированный бюджет, применяется \"Отбор в условиях фиксированного бюджета\".
Другая процедура \"Отбор по наименьшей стоимости\", обычно применяется при отборе консультантов для выполнения типовых (стандартных) заданий.
Также используется \"Отбор по квалификации\" для выбора консультантов с целью выполнения небольших заданий, когда нет необходимости для подготовки и оценки конкурентных предложений.
И, наконец, \"Внеконкурсный отбор\", применяемый как исключение в тех случаях, когда он обеспечивает очевидные преимущества по сравнению с конкурсными процедурами, и речь идет о продолжении ранее начатых работ, выполнении задания в чрезвычайной ситуации или же в условиях отсутствия конкуренции.
Подробнее с закупочными процедурами Всемирного банка можно познакомиться в интернете: http://www.worldbank.org.ru Помимо детально проработанной процедуры закупки услуг, интересным опытом Всемирного банка является ведение \"черных списков\" недобросовестных поставщиков, размещаемых для публичного доступа на сайте.
Организации, внесенные в этот список, не допускаются к участию в конкурсах Всемирного банка.
Попасть в него можно, в частности, за попытку дать взятку персоналу банка.
Причем, сроки дисквалификации колеблются от нескольких лет до \"пожизненных\".
Кстати, попытку использовать этот опыт мы теперь можем увидеть и в новом законе о госзакупках (Федеральный закон \"О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд\" от 21 июля 2005 г.
№94-ФЗ).
К сожалению, применение чужого опыта таит в себе ряд серьезных проблем.
Проблема 1: заимствование отдельных элементов Главной проблемой использования зарубежных достижений в области регламентирования закупок является фрагментарность заимствования, когда берется какой-то весьма эффективный элемент (закупочная процедура, правило документооборота и т.
п.), но при этом мало учитывается, что он является органичной частью отличной от нашей системы закупок.
В результате мы имеем набор практически идеальных шестеренок, которые,
\"ломая зубья\", вставляем в непредназначенный для них механизм.
Яркий тому пример уже упомянутые выше методические материалы
Минэкономразивития.
Благодаря им, значительный процент конкурсных документаций отечественных госзаказчиков строится по модульному принципу.
И это оправдано, но в случаях, когда документ разделяется на два вида модулей: \"не меняемых\", т.е.
остающихся неизменными при любом конкурсе (таких как \"Инструкция участникам конкурса\"), и \"меняемых\" (например, \"Информационная карта\", конкретизирующая \"Инструкции участникам конкурса\" для данной закупки).
Идея этого подхода проста: раз есть \"не меняемые\" модули, то поставщику достаточно один раз изучить их и в дальнейшем во всех конкурсах работать только с \"меняемыми\".
Аналогично и с утверждением и согласованием конкурсной документации организатором конкурса и заказчиком рассматриваются только ее \"меняемые\" модули.
И вот тут-то и проявляется проблема: у Всемирного банка типовая документация является обязательной, и организатор конкурса не имеет права вносить изменения в \"не меняемые\" модули.
Минэкономразвития же предложило типовые документации лишь как необязательные рекомендации, а потому организатор конкурса может вносить (и вносит!)
изменения в любые модули.
В итоге все плюсы модульности теряются, а минусы, такие как низкая читабельность, остаются.
К сожалению, некоторые принципиальные, детально проработанные мировым закупочным сообществом, вопросы, до сих пор не нашли отражения в российской практике.
Среди них, один из важнейших отсутствие различия в процедурах проведения закупок товаров,
работ и услуг.
Тогда как практически во всех развитых странах эти три предмета закупок заметно различаются по способам проведения конкурсов.
Даже в типовом законе ЮНСИТРАЛ закупка услуг выделена в отдельную главу.
Проблема 2: бездумное копирование Другая сторона проблемы использование метода или норматива без анализа причин его применения.
Яркий пример определение ценового порога между конкурсом и запросом котировок, а также между закупками без формальных процедур и котировками.
Мало кто может дать экономическое обоснование не меняющегося уже много лет порога в 2500 МРОТ (по состоянию на сентябрь 2005 г.
250000 руб.
или около 7500 Евро), ниже которого проводятся котировки.
Почему, например, не 1500 или не 3000 МРОТ? На каком основании по новому закону о госзакупках (94-ФЗ) нижний порог запроса котировок привязан к максимально допустимой сумме расчетов наличными деньгами в РФ между юридическими лицами, устанавливаемой Центральным банком РФ (по состоянию на сентябрь 2005 г.
60000 руб.)? Если посмотреть на зарубежный опыт, то зачастую подход к этому вопросу заметно гибче.
Например, в Евросоюзе пороговое значение зависит от того, что закупается товар, работа, услуги НИР и НИОКР или иные услуги.
Так, при закупке пороговое значение составляет 130000 Евро, а работ 5 млн.
Евро.
Существует довольно очевидный с экономической точки зрения ответ: каждая закупочная процедура имеет свою эффективность и стоимость.
И, на самом деле, рассчитать этот порог выбора процедуры не так уж сложно, как кажется, он соответствует стоимости закупки, при которой устанавливается равенство экономии, получаемой от проведения конкурса затратам на его проведение.
Так, если средняя экономия от конкурса составляет 10%, а суммарные затраты на его организацию (от зарплаты специалистов и руководителей до амортизации используемого ими оборудования) составляют 10 тыс.
руб., то бессмысленно проводить конкурсы на суммы меньшие 100 тыс.
руб.
К сожалению, анализ свежепринятого закона о государственных и муниципальных закупках (94-ФЗ) показывает, что при его разработке практически не уделялось внимание оценке стоимости проведения закупочных процедур.
Вывод очевиден… Развивая отечественную систему закупок, ее нормативно-правовое регулирование, следует максимально использовать накопленный в стране и мире опыт.
Особо интересны процедуры, применяемые в закупках Всемирного банка и Европейского сообщества.
Однако при этом необходимо тщательно прорабатывать вопрос практического применения любого из внедряемого подхода, иначе вместо повышения эффективности и прозрачности закупок, на выходе получится тяжеловесная, медленная и дорогостоящая система, эффективность которой будет высокой лишь на бумаге и в отчетах с высоких трибун.

[Back]